对健康运行地方政府融资平台的思考

冯静生

对健康运行地方政府融资平台的思考

Healthy Operation of the Local Government Financing

冯静生

地方政府融资平台，是指地方政府为城市基础实施建设融资而组建的城市建设投资公司、城市开发公司、城建资产经营公司等各种不同类型的公司。这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产，组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的公司，必要时再辅以财政补贴等作为还贷承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。

一、地方政府融资平台产生和发展的背景

2008年下半年以来，受美国次贷危机引发的国际金融危机的影响，我国宏观经济出现调整。为防止经济出现大幅下滑，中央政府于2008年11月提出了“4万亿”的振兴投资计划。按照计划，在这4万亿的投资中，中央财政将承担1.18万亿元，而剩余的2.82万亿元则需要地方财政来承担。虽然上述计划有力地推动了中国经济率先走出低谷，却带来了一个极为现实的问题：如此巨大的投资资金来源何处？2009年3月23日，中国人民银行和中国银行业监督管理委员会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。由此，催生了各级地方政府融资平台的“井喷”式发展。据监管部门内部的相关资料显示，截至目前，全国各级政府融资平台有8000多家，8月份的初步统计表明，其中70%以上为县区级平台公司。政府融资平台银行贷款余额近6万亿元，其中项目贷款余额近5万亿元，占全部融资平台贷款比例超80%。

二、地方政府融资平台的积极作用

地方政府融资平台的设立，对促进我国社会经济又好又快地发展，尤其在应对国际金融危机，实施“保增长、扩内需、调结构、惠民生”的战略发挥了积极的作用。

（一）强力拉动了内需

由美国次贷危机引发的国际金融危机也波及了我国实体经济，使我国的进出口贸易受到了较大的影响，出口严重受阻，巨大的国内产能出现了过剩的敞口。在这种情况下，从中央到地方各级政府，提出了一系列的扩内需、保增长、调结构的措施，如扩大基础设施建设、增加短缺产业的投入、加快公共环境的改善等。这对于我国应对危机具有十分重要的意义。在这种背景下，地方政府要实施这一政策，仅仅靠自身当期的财政积累来拉动巨大的内需是远远不够的，只有依靠间接融资，通过地方政府融资平台向银行贷款来解决当期巨大的投资需求。地方政府正是利用这些平台迅速启动了内需，使一些因国外需求减少而减产、停产的企业有了新的订单，形成了新的国内有效需求，使企业的生产能力可以充分发挥出来，使国内的就业不受或少受国际金融危机的影响，保持了社会经济生活的正常运行。

（二）加快启动了民生领域的建设

这次保增长、扩内需、惠民生的政策为各级地方政府提供了一个加快城乡基础设施建设的良机。地方政府通过设立融资平台，借助金融机制，加快启动了大规模的惠民工程，有助于加快建设和谐社会的进程。

（三）增强了克服困难的信心

在全球经济一片低迷，悲观情绪笼罩世人，不知经济会恶化到什么程度的情况下，我国启动了4万亿元的巨额投资计划。地方政府积极配合，尤其是通过各地方政府的融资平台，快速地加大了对重点基础设施的投资建设，使低迷的经济形势较快地发生了积极的变化。

（四）给我国的银行业提供了难得的发展机遇

从银行经营的角度来分析，地方政府融资平台作为借款人符合现行法律法规的要求，借款条件可以按市场原则来评估设定，还款来源可以由地方财政收入作保证，贷款风险在形式上基本可控。

三、地方政府融资平台运行中存在的问题

当前，在政策导向和商业银行自身效益的推动下，政府投资项目成为各家银行业争抢的对象。但是，随着信贷的激增，地方政府融资平台隐含的潜在风险正逐渐显现。

（一）融资平台公司的资质先天不足

有些地方政府特别是县市级政府财力不足，拿不出更多的资金作公司的注册资金和项目资本金，或是用一笔资金来回转，当作几个平台公司的注册资金、几个项目的资本金；有些地方政府挪用贷款，将通过融资平台的关联公司获取的银行贷款，挪来充作资本金；也有些地方政府给融资平台注入没有经济收益的实物资产充当资本金，甚至把政府部门的办公楼、城市公共设施等都注入到了这些公司来充当资本金，扩大公司的资产，而且连资产转移和产权过户手续也未办理，只是名义上的划转，尽管缺乏法律依据，但这些资产却实实在在地列入了公司的资产。在这种情况下，由于平台公司设立的门槛、条件很低，使得一些地方的政府融资平台从开始的一两个，随后就越建越多，十几个甚至更多的融资平台相继设立。同时，地方政府融资平台的层级也逐步下移，由起初省级政府设立融资平台，到目前的市（地）级、县（市）级都设立了自己的融资平台，甚至集镇、乡村也设立了融资平台。受地方政府财力的限制，政府融资平台的层级越低，其资质状况越差，潜在的风险越大。

（二）融资规模缺乏约束

由于地方政府贷款建设的项目，大都不直接产生经济效益，无法用项目本身产生的效益来归还银行贷款，要用当地本级政府未来的财政收入来归还。巨大的还款压力对一些财力较弱的地方政府而言是一个很大的负担。同时，由于对地方政府融资平台可融资的金额没有明确的约束，一些地方政府出于短期政绩或其他方面的考虑，极力扩大融资量，甚至不考虑自身还款能力，似乎借款越多政绩越突出，把还贷负担转给了后几届政府。例如，有些地方政府融资平台已经出现了到期不能归还贷款本息的问题，形成银行贷款的逾期欠息；有些地方政府融资平台靠拆东墙补西墙的办法勉强支付银行贷款利息，再通过延长贷款期限、延长还贷宽限期来缓解还贷压力，从而导致银行贷款期限越来越长，有的甚至超过30年。

（三）信息不对称导致银行评估风险和贷后管理困难

由于银行对政府融资平台的信用评价完全取决于本级政府的财力，而不取决于公司本身的还款能力，因此银行更需要了解掌握政府财政收支、财政偿还能力等情况。而实际上，地方政府通常不向银行提供详细的财政收支变化、政府融资平台总贷款金额等情况，使银行难以全面了解当地财政收支的一些重要信息，银行往往只能凭借一些不完整的资料来作评价。在目前多家银行竞争、一个政府又有多个融资平台的情况下，某一家银行要想对某个项目资本金来源、资本金到位情况进行有效监控也是很难的，由于信息不对称，银行无法监控政府融资平台跨银行的资金流向，更难掌握融资平台的资本金是从何而来，有时甚至要跟踪了解本行贷款的真实用途都比较困难。每一家银行只能了解与其有借贷关系的那家公司的融资情况及在本行内的资金流向。从理论上讲，银行可以控制自身对地方政府融资的总量，可以通过设定一个总授信额度来把控政府融资平台的过度融资，但实际上很难操作。一家银行控制了总量，而其他银行没有控制，那么这一家银行就无法控制风险。一家银行不再发放新的贷款了，其他银行继续发放贷款，同样会出现政府融资平台过度融资的问题。过度融资的风险并不因哪家银行控制了总量而降低。相反，如果其他银行给予了更多的贷款，融资风险还会进一步扩大。

（四）地方政府融资平台存在偿付风险

一是第一还款来源难以保证。由于融资平台的主要作用是为政府融资，平台公司往往缺少突出的主营业务和充足的固定资产，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，造成了地方融资平台的高负债率。据了解，有些地方融资平台负债率甚至高达100%。如果依靠土地和税收的地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务，这部分贷款最终将成为银行的不良资产。二是项目还款资金难以掌控。政府贷款收益性项目的收费，一般都在地方财政部门设有归集专户，项目收益直接归地方财政收入，纳入政府财政预算，并实行收支两条线管理。收费收入不能直接进入银行的质押账户，收费权质押的有效性难以保证。政府承诺用于还款的财政资金，银行同样难以对其形成有效的约束和监管，还款担保往往落不到实处。三是质押权存在法律障碍。在城建项目贷款中，目前常用的质押方式是收费权质押，虽然这些收费权都按贷款银行的要求，在有关上级主管部门作了抵押登记，但国家并没有明确规定这些收费权可以作为质押物，法律依据不充分。目前这些项目收费权大部分都是政府垄断的权利，在现实市场中是难以转让的，项目收费权质押不具备变现性，质押实际上也是悬空的。

（五）商业银行流动性风险加大

地方融资平台的项目资金需求量较大，资金使用周期相对较长。央行统计数据显示，2009年上半年银行系统投放的7.4万亿元的信贷中，大约一半都是地方政府的项目贷款，而且都是5-10年的中长期贷款。当前固定资产投资持续增长，相应地商业银行的中长期贷款也在快速膨胀，中长期贷款的占比过高加大了银行贷款结构的不平衡，而“长贷短存”导致我国商业银行资产负债期限错配的问题更加突出。在我国银行业逐步实行巴塞尔新资本协议的背景下，势必加大了商业银行潜在的信用风险和流动性风险。

（六）造成了社会稳定和耕地保护的潜在风险隐患

别看地方政府融资平台的资产规模都很大，实力很强。实际上，这些平台公司的所谓资产，绝大多数都是政府通过“画圈”注入的土地资产。他们所谓的经营，就是土地运作。一旦资金链断裂，就会面临征地补偿不到位、拆迁资金不到位的问题，诱发社会不稳定因素。同时，地方政府融资平台要想偿还银行债务，其办法之一就是通过土地运作来筹集资金。由此，使18亿亩耕地红线将面临极大的挑战，耕地保护风险也将越来越大。

四、防范地方政府融资平台运作风险的建议

（一）严格地方政府融资平台准入管理

建议国家有关部门制定《地方政府融资平台准入条例》，基本内容应包括：1.规定设立融资平台的政府层级。地方政府融资平台只设到地市级政府所在城市、全国经济百强县市及省级经济十强县市，其余县市及乡镇一律不允许设立政府融资平台。对一般县市及乡镇已设立的融资平台，要认真清理资产负债，在落实银行等相关单位债权的前提下，予以立即撤销、限期撤销或转型为实体公司。2.规定各级政府设立融资平台的数量。省级政府、省会城市政府可就战略项目、城市建设、农业投资各设2个融资平台，地市级政府、全国经济百强县市可就战略项目、城市建设、农业投资各设1个融资平台，省级经济十强县市可设1个融资平台。或按GDP、财政收入规模分别确定各级政府可设融资平台的数量。对目前已设立、超过规定数量的融资平台，各级政府应在规定的期限内予以合并或撤销。3.实行资本金限额管理。规定省级、省会城市政府融资平台注册资本金必须达到8000万元人民币，其中货币资金应占70%以上；地市级政府、全国经济百强县市政府融资平台注册资本金必须达到6000万元人民币，其中货币资金应占60%以上；省级经济十强县市政府融资平台注册资本金必须达到4000万元人民币，其中货币资金应占50%以上。目前符合前款要求已设立的平台公司资本金不足的，要通过增加财政预算、发行债券、发行基金等方式限期补足注册资本金，反之则暂停新的融资业务。4.完善融资平台公司治理。地方政府融资平台自然是独立法人，应该健全公司治理结构，健全各项内部管理制度，其负责人的党团关系、行政关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理，不得保留双重身份。逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型，增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。

（二）加强对融资平台的融资管理

1.对各级政府融资平台公司贷款由各级银监局、人民银行授权同级银行业协会进行协调和管理：一是控制对各级政府融资平台公司贷款的总量。二是协调采取银团贷款的方式发放贷款，防止政府平台贷款在某一家银行过度集中。任一银行机构未经银行业协会协调发放政府融资平台公司贷款，均被视为违规、违约经营，由同级银监局、人民银行或银行业协会给予必要的处罚。2.控制对各级政府融资平台公司的贷款总量。对每一政府融资平台公司银行贷款总量按其注册资本金的10倍控制；对一级政府融资平台的贷款总量，可考虑以地方政府可支配财力的5倍为限。由各级银行业协会实施总量控制。具体操作为：接受申请贷款的银行(或银团贷款牵头行)负责查询人民银行信贷登记咨询系统，检索该平台公司在各家银行贷款余额总量、与其注册资本金的倍数及信用记录，决定贷与否，并将查询和决定情况向同级银行业协会报备。各级银行业协会据各家银行报备资料或经信贷登记咨询系统查询等渠道获取资料建立同级政府各融资平台贷款档案，监控与政府可支配财力的比例情况，为各家银行发布讯息。3.严格期限管理。地方政府融资平台贷款是一种搭桥性质的贷款，期限不宜过长，考虑到政府换届因素，政府融资平台贷款期限应以本届政府任职剩余期限为准，原则上不得超过5年。4.实行授权管理。对地方政府融资平台贷款总量超过可支配财力5倍，贷款期限超过本届政府任职期限或5年的，须经本级人大审议决定，并报上一级人大或政府授权。各级银监局、人民银行、银行业协会，各家银行必须在授权内发放融资平台公司贷款，管理期限和总量。各级人大、政府同样负有对各级银监局、人民银行、银行业协会、各家银行的管理及经营进行监督和指导职责。

（三）加强对政府融资平台的运行管理

1.建立涵盖地方政府各类债务的常规监测统计制度和信息披露制度，由各级政府“金融办”或经授权机构承办，并将有关信息定期向银监局、人民银行、银行业协会及各家银行通报，以增强政府负债的透明度。2.建立各级银监局、人民银行、银行业协会、财政局、审计局、国资委等综合部门参加的政府融资平台贷款监测联席会议制度，定期或不定期研究加强监测的措施和办法,对财政负债能力、偿债能力作出评估，核定各政府融资平台的负债规模，动态地管理各级政府融资平台贷款总量，维护区域金融稳定。3.加强对地方政府投资建设项目的监督。地方社会经济的发展规划要实行严格的审批制度，发展规划一经审批就不得随意改变。本届政府只能按照规划的要求来进行投资建设，以便控制一些过度超前的或与规划不一致的项目进行投资建设，政府投资特殊的、超出规划范围的项目要经人大审议同意，不得随意投资新项目。4.要建立融资平台贷款风险准备基金制度。一要在平台公司建立以经营收益、土地增值部分、资产溢价部分和企业退税等内容的平台企业风险基金。二要每年在财政收入中拿出一定比例作为银行贷款的偿付基金，防范由于偿付能力不足引发的贷款系统性风险，保护债权人利益。5.探索建立公共财政下的政府融资体系。由地方政府指定牵头部门，负责政府各类债务的管理协调工作，逐步建立规范的地方政府公债制度，形成地方债务风险预警体系。对于地方政府的担保、承诺行为，必须树立风险防范意识，首先应委托具备相应资质的中介机构进行严格的项目风险评估，然后由财政部门出具财政评估报告，根据地方政府实际财政承受能力合理安排。通过市场化的手段增加现有政府背景贷款的流动性和可交易性。

（四）加强贷款项目管理

1.贷款银行要注重对项目本身的了解，规避合规风险。审查平台公司建设项目的合法性，包括项目立项、占地和环保等方面的合法审批手续；严格执行按项目逐个评估贷款风险，仔细分析项目技术上的先进性，经济上的可行性，管理、运行机制的科学性等情况，确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还；严格执行项目贷款资本金要求，按照国家制定的有关标准，严格执行真实资本金制度。2.有效落实城建项目贷款的抵质押担保，促进还款现金流建设。贷款银行应努力争取地方政府出具还款承诺函，最好明确划拨足够还款的固定额度财政资金；争取建立政府偿债资金专户，并将政府偿债补贴资金定期划付到偿债资金账户，实现对政府偿债资金账户和收费权账户的有效监控；严格抵质押物的登记管理制度，对抵质押物进行动态评估，确保抵质押物当前价值对项目贷款的覆盖率。要尽可能采用多种抵押和担保措施化解风险。3.针对项目贷款特点，持续做好贷后管理。在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上，扎扎实实做好贷后检查，跟踪项目资金的用途、流向，做好现金流管理。严格执行监管部门对大额风险集中度中单一客户和集团客户授信限制的监管要求，防止贷款风险在某些行业、地区、项目、客户的过度集中。

（五）推动地方政府融资平台融资行为市场化

通过市场化分散贷款融资风险，通过市场化找到融资定价机制，通过市场化界定地方政府的最优经济边界，理顺政府与市场关系，是政府融资平台保持融资规范有序、持续发展的有效途径。而融资的证券化恰恰是最好的选择。对银行还有一个好处，就是它能从资产证券化中提高核心资本充足率，从而提高银行的资金营运能力。通过债券发行筹资建设的项目，往往具有相对较高的透明度以及相对较严格的自我约束，这与债券发行所引入的各种市场约束机制密切相关，例如投资银行和会计师、律师、评级机构的参与等，促进了项目投融资行为的规范化。对融资平台银行贷款增量，今后可以更多地以购买地方市政债、企业债以及企业中期票据的形式发放，对存量可以发债进行置换，也可以将项目融资的贷款打包做成资产池，以其项目未来现金流收益，经过评级增级，按标准化合约销售给各种投资者，实现项目融资信贷资产支持证券化。而目前各类融资平台恰好具有证券化原始权益人和受托资产管理人的身份，因此，证券化过程相对比较成熟。政府融资平台市场化行为也可以尝试运用更为灵活的市场融资方式安排。

（六）进一步完善地方政府的业绩考核评价

上级政府对下级政府不能简单地把投资增长快、投资规模大以及融资平台多、融资额度大作为地方政府业绩的主要内容。对地方政府工作的业绩评价，不仅要看当地社会经济发展的大指标，也要关注政府对资源使用的效率，这应是评价政府管理能力的重要标准。以有限的资源、有限的财力能为当地经济社会建设和老百姓带来更多的实惠，提供更好生产生活环境，应是政府业绩评价的重要内容。以此，引导各级地方政府理性融资、节约融资、有效融资，为各级政府融资平台的健康运行创造良好的发展环境。

[编者按]2008年年底以来，我国实行积极的财政政策和适度宽松的货币政策。在宏观政策指引下，地方政府融资平台出现了快速发展的势头，商业银行对地方政府融资平台的贷款增长较快。在这样的背景下，如何控制地方政府融资平台的运作风险，成为一个非常重要的问题。

栏目主持：薛谷香 张 奕 邵庆义 茅思思