金融创新与监管的关系

李晓莉

金融创新与监管的关系

Financial Innovation vs.Regulation

李晓莉

创新和监管是一种对立和统一的关系，两者相互影响。我们应该正确把握金融创新和监管的发展趋势，积极推动金融创新，同时完善科学的监管体系。

一、在金融创新的同时缺乏相应的监管：次贷危机扩散的重要原因

（一）有效的金融监管是金融市场健康发展的重要保障

在金融创新的同时缺乏相应有效的监管是美国次贷危机爆发并迅速扩散的重要原因之一。在金融创新迅速发展过程中，美国金融监管措施不紧反松。美国没有一个联邦机构能够得到足够的法律授权，负责看管金融市场和金融体系的整体风险状况，风险监管无法实现全方位覆盖。1999年美国结束了银行、证券、保险分业经营与监管的局面，越来越多的商业银行加入到金融衍生品业务中来。2004年美国又推行投资银行自我监管计划。次贷相关产品的定价、交易和信息披露，一直缺乏有效的监管，使得这些产品价值的可调节性很大，甚至会被操纵。由于信用违约互换（CDS）市场不规范，多为柜台交易，不是统一的交易所交易，因此信用违约互换产品的价格非常不透明。

（二）缺乏相应的监管导致风险的扩散

银行和按揭中介没有审慎地发放贷款；以投资银行为代表的金融机构通过纷繁复杂的分拆打包，掩饰各种衍生金融产品中的风险，不仅扩大了对不良贷款的需求，而且将不良贷款传递给更多的投资者；评级机构按照市场价格估值资产的会计方法，在上升的经济周期中过分抬高高风险资产信用评级，让投资者无法对风险形成有效认识；金融监管机构对于上述一切缺乏应对措施，让大量充斥巨大风险的衍生金融产品处于没有监管的状态。

（三）理念渊源在金融创新的同时缺乏相应的监管有一定的理论根源

以美国为首的西方国家历来信奉自由市场竞争理论。美国房地产泡沫的催生，与其推崇的新自由主义思想有着密切的关系。新自由主义的一个重要特征是把反对国家干预上升到了一个新的系统化和理论化高度，其理论认为自由是效率的前提，私有制是推动经济发展的基础，市场化可以实现资源的有效配置。经济自由主义所奉行的思想是反对微观层次和宏观层次的政府调控，鼓吹市场万能，断言只要靠市场机制就能使资源配置达到最优状态。它崇拜“看不见的手”的力量，认为市场的自动调节是最优越和最完善的机制，通过市场的自由竞争，实现资源的最佳配置和充分就业；反对国家干预经济，认为若由国家对经济实行计划管理、调节分配，则会破坏经济自由，扼杀人们的积极性；主张私有化，认为私有化是保证市场机制得以充分发挥作用的基础，私人企业是最有效率的企业，应对现有的公共资源进行私有化改革；在国际经济和金融秩序上，提倡自由贸易和资本的自由流动。在经济自由主义思想的影响下，美国采取了过于宽松的货币政策刺激房地产泡沫膨胀，同时，对金融衍生品缺少必要的监管，使得虚拟经济与实体经济严重脱轨。正如格林斯潘所言：金融市场自我监管比政府监管更为有效。他主张依靠交易对象互相监控，认为任意交易的一方为自身的利益将严格把关，从而形成金融业内部相互监督的机制。由此可以看出，当经济自由主义理念影响并左右了决策者和管理者的思想时，放任自流的政策为危机埋下了祸根。

美国证券交易委员会主席考克斯在国会听证会上说，“我们的教训是，依赖金融机构自律行不通”，“监督投资银行控股公司，让他们放任自流是一个致命错误”。而格林斯潘在2008年10月23日的国会听证会上承认当初反对金融衍生品监管的做法存在“部分错误”，承认缺乏监管的自由市场存在缺陷。面对美国众议院政府监察与改革委员会主席关于美联储和其他机构“监管方面的过错和误判太多”的指责，他痛心地说，美联储直到2005年仍不知道次贷市场的规模，而金融机构也并没有像他预期的那样尽其所能地保护股东利益。表示：“我犯了一个错误，想当然地认为金融机构的自利性能够在最大程度上保护股东利益和公司资产安全。”可见，美国政府过于相信市场的自我调节能力，相信从事放贷的金融机构都有能力控制它们的风险。金融机构发放了大量不合标准的贷款，并且在这些贷款基础上创造了很多衍生金融产品，但监管当局未能对其中的风险加以控制。

二、创新与监管：对立与统一的辩证关系

（一）金融创新与金融监管

金融创新与金融监管是矛盾的统一体，具有统一性和对立性。它们的统一性表现为：金融创新对金融监管起着推动作用。持续的金融创新在推动金融发展、提高金融运行效率的同时，不断地对原有的金融秩序、金融监管制度和规范形成冲击。新的金融产品和服务的普及打破了旧的金融秩序和格局，增加了许多不稳定因素，因而需要新的监管规则加以规范和约束，从而推动金融监管的进一步发展和创新。金融监管能支持和引导创新，能消除创新的负面效应。它们的对立性表现为：金融创新增加了金融体系的不稳定性，削弱了金融监管的有效性，金融监管则可能抑制金融创新的效率。

（二）两者的关系体现为效率与安全的关系

金融创新和金融监管之间的关系体现为金融效率和金融安全的关系。金融效率和金融安全既有互补性，又有替代性。互补性一方面表现为金融效率的提高，有助于加强金融安全。金融市场越有效，央行调控货币的能力越强，金融机构竞争与创新能力越强，货币结构越合理，金融系统分散风险、转移风险的能力就越强，金融资产、信用体系和金融机构也越安全。另一方面表现为金融安全是金融效率的基础。如果银行不良资产比率过高，其破产的几率就增大，竞争能力和创新能力也会下降；如果出现金融动荡，金融机构对市场信息的反应能力会下降，市场交易成本将提高，盈利能力将降低。金融效率与金融安全之间的代替性表现为，以提高金融效率为目的的盲目的放松管制可能会破坏金融安全，而以提高金融安全水平为目的的过度的管制可能会降低金融效率。

（三）金融创新与金融监管的相互影响

金融创新与金融监管的辩证关系使两者之间互为影响。

金融创新对监管的影响主要表现在以下几个方面：（1）创新改变了监管的运作条件，客观上要求监管机构作出适当的调整。金融创新使银行业与非银行金融业、金融业与非金融业、货币资产与金融资产的界限正在变得越来越模糊。使金融监管机构的原有调节范围、方式和手段发生相应变化。（2）创新活动在推动金融业和金融市场发展的同时也加大了金融体系的风险，进而增加了监管的难度。金融创新产品与传统金融产品相比，更加复杂，使监管机构难以判断和控制。衍生工具的不断繁衍体现了越来越强的投机性，增加了金融市场的不稳定性。（3）金融创新容易导致监管主体的职能缺位。在分业监管体制下，金融创新业务所呈现的业务交叉性或边缘性既可能导致监管重复，也可能出现监管缺位。（4）金融创新促使金融监管创新。

金融监管对创新的影响表现为：由于信息的不对称，投资者对金融创新产品缺乏相应的了解时，通过确立监管框架，制定共同的标准，帮助投资者减少金融创新产品交易的风险，促进金融创新工具的发展。适度的监管可以减少损害新兴市场发展的过度竞争。监管本身对金融创新有刺激作用，监管制度的变化可以推动新的创新。

三、把握创新与监管的发展趋势，处理创新与监管的关系

全球金融业发展的实践告诉我们，伴随着金融创新的发展，在推动金融业和金融市场发展的同时，也在总体上加大了金融体系的风险，从而降低了金融监管的有效性。如何兼顾安全与效率，处理好创新与监管的关系，是推动金融业稳健发展的重要课题。

（一）金融创新的发展趋势

20世纪70年代以来，金融创新成为全球经济发展的亮点：制度创新、产品创新、交易方式创新、服务创新等前推后涌层出不穷，极大提高了金融效率，成为全球金融业发展的主要推动力量。

近二十年，全球金融创新呈现出以下发展趋势：一是金融产品、金融工具的创新多样化，创新目的与效果已不单纯是避险及摆脱金融管制，而是包含增加资产流动性、创新信用方式及股权形成方式、提升商业银行服务功能、实现风险转移等多重目的。二是融资方式证券化。商业银行传统的吸收存款、发放贷款方式渐趋衰落，而逐步向筹集资金方便、成本低、选择性强、流动性高的证券融资方式转化。三是表外业务重要性增强。随着商业银行金融创新步伐的加快，传统的融资收益逐步下降，表外业务的种类、收益逐步上升，出现了提供各种担保、贷款与投资承诺、外汇买卖与投资、提供中介服务等一系列表外创新业务。四是金融市场一体化资讯技术的进步使全球金融市场连成一体，加快了金融市场的一体化、国际化、网络化。

西方国家的金融创新产品层出不穷，越来越凸显出衍生工具超常规创设的自由性、随着金融衍生产品的复杂程度日益加深使人们看不清楚其基础资产而出现越来越模糊的特性、高杠杆效应所不断助长过度投机行为的投机性、绕开监管束缚而竞相发展场外交易。所以，爆发次贷危机的一个非常重要的原因是在经济繁荣时，金融监管能力与金融创新出现相互脱节，导致金融机构在金融衍生产品发展过程中走向了自我监管。在不良的法人治理结构下，在利益的驱动下，金融机构滥用了信用衍生品创新，制造了巨大信用泡沫。当经济放缓的系统性风险来临时，脆弱的信用链条断裂，导致金融市场的一系列连锁反应，酿成危机。应该肯定的是，金融创新本身没有错，错就错在滥用金融创新、放任自流的监管。

（二）金融监管的发展趋势

随着金融创新的不断推进，金融机构日益呈现多元化经营发展格局。在金融创新带来新机遇的同时，也对金融监管提出了新的要求，使国际金融监管呈现出了新的特点。

1.金融监管从分业监管向混业监管过渡。受金融业混业经营迅速发展的影响，分业监管呈现出减少趋势，各国金融监管的组织机构正向混业监管的模式过渡。

2.更加强化信息公开和市场约束机制。随着金融衍生产品的快速发展，金融机构、金融工具信息的公开已成为促进市场约束机制有效发挥和维护金融市场稳定性的重要环节。信息公开是保证市场约束机制得以有效发挥的基础，越来越多的国家更加重视对信息批露的监管，各国金融监管当局和国际监管机构都对信息公开的透明度和市场的约束机制给予高度重视。

3.更加重视金融机构的内部控制和同业自律机制。金融机构特别是金融控股公司内部存在着复杂的关系和关联交易，使风险容易在金融机构内部进行传递，进而加大了金融机构的不稳定性。金融机构的内部控制是实施有效金融监管的前提和基础。如果没有金融机构的内部控制，外部金融监管的效果将很难保证。加强内控制度建设，使之贯穿于金融机构经营管理体制之中越来越成为广泛的共识。与此同时，金融机构同业自律机制作为增强金融业安全的重要手段之一，受到各国普遍重视。

4.更加注重风险性监管和对创新业务的监管。随着金融业大规模的创新和变革活动的开展，作为一种静态的、事后的监管方法的传统合规性监管的市场敏感度降低，促使风险导向型监管思路的发展和运用，更加侧重于事前的风险防范。从监管内容看，金融监管的重点正在实现从注重合规性监管向合规性监管和风险监管并重转变和从注重传统银行业务监管向传统业务和创新业务监管并重转变。

5.金融监管的国际化趋势日益明显。随着金融国际化的深化，跨国银行的业务迅速发展，各国金融市场之间的联动性和依赖性不断加强，各种风险在国家之间相互转移、扩散更加容易，不仅加大了各国金融监管的难度，削弱了监管的效力，而且会导致国际资本的投机性转移，从而影响国际金融市场的稳定。因此，金融监管的国际协调与合作已成为新的趋势。

（三）在推动金融创新的同时强化金融监管

金融监管并不是扼杀金融创新，而是保证金融创新朝着正确的轨道发展，从而使创新成为金融发展的持续动力。

金融创新是金融发展的不竭动力。在金融危机背景下加快金融创新的步伐既是落实好当前国家宏观经济调控政策的需要，也是加快中国生产力发展和提高中国金融国际竞争力的需要。我国金融业应该把创新作为首要任务，从各个方面全面推进。从宏观上，要推进金融理念、理论、政策、体制、监管、文化等创新；从微观上，要推进金融产品、工具、服务、技术、运行机制等创新；从行业上，银行、证券、保险等各行业都要加快创新。成思危先生强调金融创新应鼓励“交易先于制度”的原则，肯定了在审慎监管、完善制度的同时，金融机构加快创新的重要意义。中国人民银行《2008年中国金融稳定报告》也明确指出，在经济金融全球化背景下，金融机构通过改革和创新，可改善公司治理和经营机制，提供多元化的产品和服务，转变业务增长方式，更好地满足社会融资需求，增强自身的市场竞争能力。通过金融机构改革与创新，可将流动性引导到目标行业、领域和地域，改变企业、居民投资渠道狭窄的局面，有利于改善宏观调控和风险管理。全国人大财经委副主任吴晓灵认为，未来我国需要从三方面进行金融改革：一是解放企业和个人运用金融工具的自主权；二是适度放松金融监管，真正涉及到社会公众利益的金融活动应从严管理，不涉及众多金融机构的一些非银行的信贷活动以及私募范围的活动，应该创造条件鼓励；三是在控制货币的情况下，一定要搞活金融。

监管是金融发展的引导力量和有力保障，科学有效地监管可以促进金融持续健康发展。金融创新作为金融发展的主要动力之一，是整体金融监管体制所应鼓励而不是限制的。但在放松金融管制以刺激金融创新的过程中，金融监管如何加强对金融创新的引领与拓展，促进金融稳定和金融创新共同发展，则是我们面临的一项长期的挑战。加强监管是实现可持续发展的保障。为促进金融创新，需要在一定程度上放松管制，但放松管制决不是放弃监管。既要维护金融稳定，又要鼓励金融创新，重要的是把握好鼓励创新与风险监管的尺度，区别违规与创新，找准监管切入点，实现“创新——监管——创新”的良性互动。从监管理念上，引领创新与稳定的协调发展。从监管制度上，拓展金融创新的空间。一方面，从监管法规上，要在完善健全监管法律框架的基础上，提高法规的前瞻性。金融监管法规的制定要有更大的包容性，不但要考虑金融监管的要求，也要兼顾被监管对象的利益，为金融机构进行金融创新提供一定的空间。另一方面，从监管措施上，要改变原有监管模式的滞后效应。要在风险可控、后患可防的情况下，进一步推进金融创新活动的发展速度，促进全社会金融服务水平的提升和和谐社会的建立。

在完善外部监管的同时，更要注重内控机制的建立。金融风险控制的核心问题是金融机构的自律能力。金融风险能不能控制，关键靠金融机构的内部控制和风险管理能力，外部监管只起辅助作用，监管当局应当鼓励和帮助金融机构提高自身风险管理能力。只有这样，才能建立有利于金融创新与经济发展的现代金融监管体系，金融业才能真正实现全面、协调、可持续发展。

编者按：金融创新与金融监管是矛盾的统一体。创新是金融发展的灵魂和不竭动力，金融创新对金融监管起着推动作用。监管是金融发展的引导力量和有力保障，金融监管能支持和引导创新，能消除创新的负面效应，科学有效的监管可以促进金融健康发展。随着金融业的快速发展，创新和监管都呈现出新的发展趋势，在积极推动金融创新的同时加强金融监管，才能实现金融的可持续发展。