基于AHP的政策工具选择模型研究

周英男, 刘环环

(大连理工大学 管理学院,辽宁 大连 116024)

基于AHP的政策工具选择模型研究

周英男, 刘环环

(大连理工大学 管理学院,辽宁 大连 116024)

政策工具选择研究是政策科学研究中的焦点问题。文章采用层次分析法,通过对政策工具重新分类并选取政策工具选择维度,从政策目标、政策工具选择维度、政策工具三个层次构建出政策工具的选择模型,并在我国节能政策领域对模型进行验证研究。通过模型得出1980～2000年期间我国节能政策应当采用的政策工具组合,并与实践进行对比分析,证明了模型的有效性。

政策工具;政策工具选择模型;AHP;节能;能源政策

一、引 言

政策工具的选择研究是政策工具研究的最基本问题,为了有效解决公共管理问题,政策制定者总结出政策工具选择的一般规律或方法,构成了政策工具选择模型。整理现有的文献发现,关于政府工具选择模型的研究成果比较单一,维度的选取有限,且都停留在定性的分析上。国外仅有迈克尔·豪利特和M·拉米什两位学者将政策工具的选择进行了模式化,围绕国家能力和政策子系统复杂程度对常用的政策工具进行选择[1](P38)。国内的研究仍然采用这两个维度,并结合我国国内社会环境发展了该模型。政策工具的选择涉及到政治、经济的很多因素,因此,政策工具要结合现代数学决策方法进行选择研究。

层次分析法(analytical hierarchy process,简称AHP)是将与决策有关的元素分解成目标、准则、方案等层次,在此基础上进行定性和定量分析的一种方法,是美国运筹学家萨迪提出的多属性决策中最常用的方法之一,是他于20世纪70年代初,在为美国国防部研究“根据各个工业部分对国家福利的贡献进行电力分配”课题时提出来的,适用于处理多目标、多层次的复杂大系统问题,多属性、多方案的特点决定了A HP的应用对于构建政策工具选择模型具有重要的作用。

二、基于AHP的政策工具选择模型的构建基础

现有的研究中关于政策工具的选择模型主要有三种,即经济学模型、政治学模型和综合模型。

经济学模型是经济学家们所主张的政策工具选择模型,强调通过国家干预,采用强制性的工具和混合型的工具来解决市场失灵。政治学模型则认为应该将焦点放在支配工具选择的政治力量上。综合模型综合了经济学模型和政治学模型[1](P281),提炼出两个选择维度,如表1所示。

表1 政策工具选择的综合模型

此模型明确了政治学模型和经济学模型两类理论都所依赖的相互联系的两个变量:一是国家能力,即国家可以影响社会行动主体的组织能力的大小;二是政策子系统的复杂性,特别是政府在执行计划和政策时,所面对的行动主体的数量和类型。这两个维度是各种工具都依赖的相互联系的总体变量,但是此模型只说明了工具选择观点给政策执行研究所带来的大体预期,并没有深入研究工具选择在每一种类别之内的具体倾向,或是个体决策的特定环境[2]。因此,这个模型在进行政策选择的时候缺乏一定的针对性,而A HP方法的基本结构思想则完全符合政策的选择决策过程,通过选择维度衔接了政策目标和具体的政策工具,并能够量化政策工具的选择过程和具体政策工具的特性,弥补了上述模型的缺陷,因此,本文将引用AHP方法结合工具的分类对政策工具的选择模型进行深入的研究。

三、基于AHP的政策工具选择模型的基本结构

政府在实现政策目标的过程中如何选取政策工具是一个多属性、多方案的决策过程,运用AHP构建政策工具选择模型,其基本结构由目标层、指标层、方案层三部分组成,如图1所示。

图1 层次结构分析模型

1.目标层G

在层次结构分析模型中,目标层是整个模型的指导方针,也是衡量和评价该选择模型有效性的根本标准。政策工具的选择是为了有效的实施公共政策,实现政策目标,因此政策工具选择模型的目标层应该是政策目标。从空间上分析,政策工具系统由总体目标、中间目标与具体目标构成,总体目标居于政策目标系统的最高层次,具体目标居于政策目标系统的最低层次,在这两个层次之间,往往存在着若干中间层次的目标[2]。在政策制定和执行过程中,政策目标一般都是明确的,这样才能更好地对指标层进行价值判断。

2.指标层I

指标层是模型的重要内容基础,没有指标层的选择维度,AHP下的政策工具选择模型就失去了层次性,无法对政策工具进行选择。原有综合模型提出的国家能力和政策子系统复杂程度过于宽泛,不能直接、明显的体现出各种政策工具的特性,在这个基础上,选取一定的过渡变量能够更好地评价工具对政策目标的贡献度,进而进行有效选择。萨拉蒙通过对具体政策工具的研究,提出了强制性程度、直接性程度、自治性程度和可见性程度四个维度。这四个维度一方面反映了政策工具选择维度的核心要求,另一方面又是对具体政策工具的价值判断,因此本文将这四个维度作为选择模型的指标层。

指标层 I中强制性程度I1(degree of coerciveness)主要是判断政策工具限制政策利益团体行为的程度。如果一项政府治理工具的强制性越强,那么个人和集团的自由活动空间就越少。直接性程度I2(degree of directness)反映了政府各部门之间以及政府与非政府组织之间的协调能力。政策工具的直接性程度越强,政府能够控制的因素也就越多,相应的政策工具的有效性也就越强。自治性程度I3(degree of automaticity)反映的是政策利益群体的自我调节程度。可见性程度I4(degree of visibility),国内有些学者又称为可量化性程度,“它描述的是工具所需要的资源能否进入一般的政策辩论过程,特别是能否在预算过程中反映”[3]。

3.方案层A

政策工具选择模型的最终结果是选出具体的工具,因此方案层是由各种政策工具组成,根据政策工具的分类进行划分。现有的学者们普遍认可并引用的分类有两种,一种是将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合性工具三类;另一种是四分法,分为命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。第一种分类框架与同时期分类方法相比虽然更具解释力、更合理,但是这种分类太过于抽象,无法发挥出工具分类在政策工具研究上的作用。第二种分类方法相对于上一种分类更加具体,既包括了工具的目的性,同时又考虑了政府的强制力程度,不足的是这种分类不是在同一维度上进行划分,既包括横向、静态的政策主体之间的相互作用,又体现出了整个系统纵向、动态的能力建设和系统变化。

在以上两种分法的基础上,综合考虑依据政府强制力程度和政策主体之间的相互作用,本文将方案层细分为:命令控制型工具、经济激励型工具、自愿型工具。此分类在同一维度上对政策工具进行了清晰、准确的划分,避免了横向和纵向的交叉,同时也体现出政策的执行过程,明显弥补了综合模型中和前两种分法的缺陷[4]。具体来说,命令控制型工具是通过政府的行政命令和制定的法律法规对政策目标群体施加影响的政策,如管制;经济激励型工具是利用市场的力量以经济激励的方式引导政策利益相关者的政策,如税收、补贴;自愿型工具是一种提倡以家庭、小区以及志愿者组织等为单位的,基于参与者主观意愿,而非权力或经济等利益驱动的工具。方案层具体政策类别如表2所示。

表2 方案层A细分

4.判断矩阵J

判断矩阵是A HP的计算基础,它从结构和内容上连接了目标层G、指标层I和方案层A,使得该模型更具有系统性。判断矩阵是一个数字矩阵,是通过对下一层相对于上一层的两两比较建立的,矩阵中各元素的数值反映了各因素相对于上一层的重要性,然后用1-9的萨迪标度表示出来。

反映在本文,通过分析政策目标 G在各种政策环境中对强制性I1、直接性I2、自治性I3和可见性I4的强弱要求,得出指标层相对于目标层的判断矩阵JG～I;分析每类政策工具表现在指标层上的特性,得出指标层相对于方案层的判断矩阵JI～A。判断矩阵的一般形式为:

其中,元素aij为Ii与Ij的权重之比,必须满足互反性和一致性,即:aij=1/aji,且aij=aik/aik

四、基于AHP的政策工具选择模型的求解

运用A H P对构建出的模型进行求解,首先应该构造各层之间的判断矩阵,然后运用特征向量法确定每个判断矩阵的权重向量,完成矩阵一致性检验和矩阵修正后,最后将两个权重向量相乘得出选择模型的总权重。政策工具选择模型即是根据各类政策工具总权重系数比较进行选择,权重系数越大,对应的政策工具越有效,则政策制定者越应该选择这类工具。

1.指标层I相对于目标层G进行两两比较(JG～I)

基于政策工具对综合模型的两个维度的依赖性,本文采用国家能力和政策子系统的复杂程度,对政策实施者和政策目标群体的组织力量进行比较确定。国家能力包含汲取能力、调控能力、合法化能力、强制能力四种能力[5];政策子系统的复杂程度则通过群体的复杂程度、异质性体现出来。在不同的政策环境下,指标层的四个选择维度的有效程度是不同的,需要决策者对其两两比较,得出指标层相对于目标层的判断矩阵。

根据国家能力的强弱程度和政策子系统复杂程度,政策工具的选择环境分为四类(见图2)。可见性作为政策工具的选择维度之一,主要是从政策实施效果的角度提供选择支持,一方面政策实施效果很难量化,同时对政策目标的有效实现作用也不明显,因此本文将其排在其他三类维度之后,仅对其他三类维度进行比较。

(1)当国家能力较强,子系统相对较简单时,强制性的程度越大,政策目标的有效实施也就越大;自治性反映的是对政府组织的依赖程度,所以其高低强弱对政策目标的有效性没有多大影响。因此,此类环境下,四类维度的重要程度大小可以表示为:强制性＞直接性＞自治性＞可见性(I1＞I2＞I3＞I4)。

(2)当国家能力较弱,子系统的结构相对较复杂时,自治性越大,目标群体的有效组织对政策实施的影响越大,越强调自治性。因此,自治性＞直接性＞强制性＞可见性(I3＞I2＞I1＞I4)。

(3)国家能力和政策子系统复杂程度都较强或较弱时,四个选择维度的重要程度则需要考虑更多的因素。此类环境下,应该选择德尔菲法,选择5～10位长期关注政策领域的专家,分别就国家能力和政策子系统的复杂程度征求一定数量的专家学者的意见,整理综合后得出当前政策环境下的四个选择维度的重要程度。

图2 不同政策环境下选择维度重要程度比较

2.方案层A相对于指标层I进行两两比较(JI～A)

自2002年萨拉蒙提出四个关键选择维度以来,许多研究者就四个维度都给自己的分类进行了有效的价值判断,我们经过大量的文献研究,得出以下结论,如见表3所示。

表3 政策工具选择的价值判断

根据表3能够很准确的判断出三种政策工具在各维度上的强弱程度,采用萨迪标度,JI1～A、JI2～A、JI3～A、JI4～A分别为:

3.确定各类工具的权重向量

在以上两个判断矩阵基础上,采用特征向量法求出各自的权重向量W2、W3,通过修正满足一致性检验要求后,将W2与W3相乘即得到总权重向量W:

总权重向量系数w1、w2、w3分别表示命令控制型工具A1、经济激励型工具A2和自愿型工具A3的有效程度大小。

4.结果分析

最后得出权重w1、w2、w3的大小,能够直接判断出每类工具的有效程度。根据排列组合的原理,最终结果向量有六种。

当w1＞w2＞w3时,则A1＞A2＞A3,说明对于这种政策环境,命令控制型工具最有效,经济激励型次之,自愿型工具效果最差。这时采用的政策工具应当以政府行政命令、法律法规等强制性工具为主,在一些发展比较成熟的领域或行业适当采用税收、补贴等经济激励型工具,也可以开展一些信息宣传和教育培训等自愿型工具配合法律法规的实施。但当w1＞w3＞w2时,则A1＞A3＞A2,这时仍然以命令控制型的工具为主,经济激励型工具的政策投入最少。

当w2＞w1＞w3时,则A2＞A1＞A3,说明经济激励型的工具最有效,命令控制型工具次之,自愿型工具最差。这时应当主要采用税收、补贴、直接贷款、产权交易等经济激励型工具,适当增加一些法规、条例和信息宣传辅助执行。当w2＞w3＞w1,A2＞A3＞A1时,政策工具的选择与上一种情境相似,只是选取强制性更弱的条例、标准等。

当w3＞w1＞w2时,则A3＞A1＞A2,说明对于此类政策目标和环境,自愿型工具的效果最好,而经济激励型工具的效果则最不明显。这时应当选取自愿型工具中有组织性的自愿协议、家庭、社区等,再增加一些辅助法规和经济激励作为保障措施。但当w3＞w2＞w1,则A3＞A2＞A1时,在以自愿型工具为主的同时,应当加大经济激励型工具的投入,只配合使用一些基本的法律法规。

五、基于AHP的政策工具选择模型的应用分析

由于政策本身固有的滞后性,本文选择我国1980～2000年的节能政策环境作为模型的应用分析环境,首先使用本文的政策工具选择模型从理论上推导求解出该时期有效的节能政策工具方案,然后对该阶段已颁布的节能政策进行整理,并简要分析其政策效果,最终和模型推导结论进行对比分析。

1980年,国家制定了能源“开发与节约并重,近期把节能放在优先地位,提高资源利用效率”的方针,明确指出节能作为一项长远战略任务纳入国民经济和社会发展计划,构成了该模型的目标层,从空间上说属于总体目标。

接下来就需要分析国家能力和节能政策子系统的复杂程度,确定模型中的JG～I。首先,在能源消费领域,工业能源消耗占到能源消费总量的70%以上,并且大部分为国有大中型工业企业,从政策目标群体的角度来看,目标群体较单一、复杂程度相对较低,而该时期国家对工业企业的控制力度较大,国家的计划、组织能力尤为突出[6],因此强制性程度I1比其他三个选择维度都重要。其次,在政策实施方面国家对用能单位的控制范围较大,决定了政策工具在直接性程度I2上应该高一些,而由于市场的效率较低、风险较高,初级阶段节能的成本高于收益,从盈利的角度考虑企业必然缺乏节能管理的主动性,这就要求适当缩小企业的自治空间,因此自治性程度I3应居于直接性程度I2之后。通过以上分析发现,该时期我国的节能政策环境非常符合图3中的第四象限,因此指标层I重要程度排序为强制性＞直接性＞自治性＞可见性(I1＞I2＞I3＞I4),JG～I(指标层I相对于目标层 G的判断矩阵)为:

1.权重向量

根据每一判断矩阵,用几何平均法计算相应因素的权重向量。对前文中的JG～I采用几何平均法,得出指针层Ii相对于目标层Gi的权重向量W2;通过整理得出的工具在四个维度上的特性矩阵JI1～A、JI2～A、JI3～A、JI4～A,对其进行几何平均得出方案层Ai相对于每一指标Ii的权重向量W3:

2.一致性检验

通过采用近似算法求出权重向量的最大特征值,并计算出一致性检验指标,与临界值kn比较,若小于临界值,则满足一致性要求[7]。通过计算得出,JG～I (目标层—方案层)、JI～A(方案层—指标层)均满足一致性要求。

3.总层次排序

每一层相对于上一层的判断矩阵都通过了一致性检验,因此无需对判断矩阵进行修正。在AHP的整个过程中,除了对每一个判断矩阵进行一致性检验,还要进行总层次的一致性检验。

总权重向量为:

对总权重向量进行一致性检验,总判断矩阵满足一致性要求。根据总权重向量W可以对各方案进行排序,按权重由从大到小的顺序,可得方案排序:A1＞A2＞A3,即命令控制型工具最有效,经济激励型次之,自愿型工具最差。

4.模型检验

由模型的层次分析结果来看,根据目标层 G分析计算得出的各层指标的不同权重,可以得出最有效的政策工具是命令控制型工具。

1980～2000年,我国从中央到地方各级政府先后出台了大量的节能政策规范,这些政策规范主要以法律、行政法规、行政规章、地方性法规或地方政府规章等形式出现,随着市场经济体制的逐步确立,节能政策呈现出多元化的趋势,价格、税收等经济杠杆发挥着越来越重要的作用。我们将该时期我国实施的节能政策措施进行整理发现,1980～2000年国务院及其各部委共实施节能政策措施18项,其中命令控制型工具12项、经济激励型工具5项、自愿型工具1项,分别占到总数的66.7%、27.8%、0.06%,这与本文模型得出的结论基本吻合。同时通过这些节能政策的执行,我国取得了巨大的政策效果,实现了GDP翻两番而能源消费仅翻一番的成就,1980～2000年中国 GDP年均增长率高达9.7%,相应的能源消费量年均仅增长了4.6%,远低于同期经济增长速度,总的能源消费弹性系数仅为0.47。按环比节能量计算,1981～2002年累计节约和少用能源近12.6亿吨标准煤,实现了中国经济增长所需能源一半靠开发,一半靠节约的目标[8]。上述政策效果反映了该阶段的节能政策工具选择是较为理想的。

因此,模型检验结果可以看出,本文建立的政策工具选择模型是有效的。

六、结 论

现有的政策工具选择模型的选择维度有限、量化程度较低,大大制约了政策工具实施的有效性。本文采用数学决策方法AHP,选取强制性、直接性、自治性、可见性作为政策工具的选择维度,将现有的政策工具分为命令控制型、经济激励型和自愿型,最终构建出政策工具的选择模型,并结合我国1980～2000年的能源消费环境,得出该时期的节能政策工具组合,通过这些政策工具的实施,我国的节能取得了重大成果,与实践对比分析证明本文所建立的政策工具选择模型是有效的。

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[4]周英男.工业企业节能政策工具选择研究[D].大连:大连理工大学,2008.

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Research on the Policy Instrument Selection Model Based on AHP

ZHOU Ying-nan, LIU Huan-huan
(School of Management,Dalian University of Technology,Dalian 116024,China)

The selection of policy tools is the focus of scientific research policy issues.Based on the re-classification and selection of the dimension of policy instruments,this paper develops a selection model of policy instruments using Analytic Hierarchy Process from three aspects:policy objectives,selection dimensions,and policy tools,and validates the model in the energy-saving field of our country.At last,the model selected the combined mode of policy tools used for energy-saving policy in 1980～2000,and proved its validity in practice with a contrastive analysis.

policy instruments;selection model of policy tools;AHP;energy-saving;energy policy

D035

A

1008-407X(2010)04-0018-06

2009-12-11;

2010-03-08

周英男(1973-),女,吉林通化人,副教授,主要从事企业法律环境、节能政策研究;刘环环(1984-),女,山东济宁人,大连理工大学管理学院硕士研究生,研究方向为企业法律环境。