部门预算编制的交易成本分析

高　娜

摘要：部门预算编制过程中的交易成本属于事前交易成本。由于各参与主体行为目标的差异及信息不对称必然导致交易成本产生。本文分析了影响预算编制的交易成本的因素。并提出了一些有利于降低交易成本的举措。

关键词：交易成本部门预算途径

一、相关理论回顾

部门预算是部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，由基层预算单位编制，逐级上报、审核、汇总，经财政部门审核后提交立法机关依法批准的涵盖部门各项收支的综合财政计划。在部门预算编制过程中，由于各参与主体行为目标的差异及信息不对称，必然导致交易成本产生。

交易成本，是指人们为进行交易活动所花费的时间、精力、物力和财力等资源的总和，它是新制度经济学的基础性概念。但对其外延一直没有一个完整而准确的界定，而是随着一批又一批经济学家的阐述不断充实和发展，并在现实的经济分析中得到广泛应用。1937年，科斯在他的论文《论企业的性质》中首次指出：“利用价格机制是有成本的。通过价格机制组织生产最明显的成本就是所有发现相对价格的工作……市场上发生的每一笔交易的谈判签约费用必须考虑在内”。施蒂格勒沿着科斯开创的思路，考察了“搜寻成本”，即买卖双方寻找对自己最有利的价格所要耗费的资源。威廉姆森将交易成本分为两部分：一是事先的交易成本，即为签订契约，规定交易双方的权利、责任等所花费的费用；二是签订契约后，为解决契约本身所存在的问题，从改变条款到退出契约所花费的费用。包括当交易偏离了所要求的准则而引起的不适应成本、纠偏引起的争论不休的成本、建立和运作管理机构的成本、合同保证生效的抵押成本。

以下分析的形成部门预算合同的交易成本，从其内涵看，为威廉姆森定义中的事先的交易成本，即签订预算契约的交易成本。

二、部门预算各参与主体之间交易成本分析

1、财政部门与预算部门之间的交易成本分析

我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的。财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。对于预算单位来说，它们便可以利用控制的专业知识和信息来追求本部门的利益最大化，从而导致交易成本的产生。

(1)预算单位普遍存在着完整性不足的问题，在地方部门预算改革过程中，部门、地方和行政事业单位职权的扩大，导致了预算外和制度外财力严重膨胀。目前编制部门预算的试点都没能完全统管所有的政府财力。预算外财力名实俱存：各级人大仍不具有真正的决定权和否定权。而有些预算单位为了本部门的利益，往往截留预算资金、私设小金库、隐瞒应纳入预算的收入，虽经多方查处，仍屡禁不止。据估计，目前我国的预算外收入已经达到了与预算内收入相当的规模，而部门隐瞒的收入又占了多少比重，则是很难说清的。

(2)预算单位现行的定额标准普遍沿用“基数加增长”，现行的定额主要根据历年的决算数据倒推出来开支数目，这样预算单位可以利用自身的利用信息优势，从预算最大化出发，尽量地将开支标准提高，从而导致资金使用的浪费，相当一部分资金被用于官员的在职享受，腐败现象难以杜绝。

(3)由于现行的划分基本支出与项目支出界线的规定很模糊，缺乏具体的标准，导致预算单位在编报预算数字时存在很大的随意性，有些单位将这两类支出随意调节，甚至有单位将相同的支出两边都列，虚增预算支出。

2、财政部门内部各部门之间的交易成本分析

部门预算编制过程中的交易成本不仅发生在财政部门与预算单位之间，在财政部门内部各部门之间同样存在交易成本。经过部门预算改革后，财政部门改变了原来按经费性质设置机构的做法，改以财政部门一个口子对外。但是，各预算部门与各业务部门信息不对称现象一直无法消除。现实中各分管业务部门往往不是站在财政全局的角度对预算用款单位上报的预算数进行严格的审查，而是分别为分管的部门争资金、争项目，而各预算单位也就沿袭了传统的“跑部钱进”的做法。最终。各业务部门初步汇总编制的财政预算往往会超出预算可用财力界限。由此，财政部门内部的协商、讨价还价现象也就难免会发生了。

3、其他部门的交易成本分析

除财政部门具有预算资金分配的职能外，我国其他部门在一定程度上也具有这一职能，如科技部门、发改委、国资委等等。由于行政上的划分，这些部门掌握着更多的关于资金分配的信息，其与财政部分之间存在着信息不对称的问题，在预算资金分配过程中同样存在交易成本。同时，这些部门除和其它部门一样存在隐瞒收入、虚增支出外，预算资金分配权也被这些部门用来追求本部门利益最大化。

三、降低部门预算编制过程中交易成本的途径

降低预算编制过程中的交易成本应当从宏观和微观两个方面考虑。

1、从宏观上看，通过法律的完善来疏通交易，为经济发展创造良好的内部和外部环境。首先，要加强基础性制度构建。从目前的情况看，应抓紧以下基础性制度的构建：修改《预算法》，增加对编制部门预算的具体规定，完善预算编制范围，明确将预算外资金纳入预算，保证预算的完整性；完善定员定额标准和收支分类体系，加强项目管理，制定操作性强的基本支出与项目支出划分办法；和政府采购改革、国库集中支付制度改革整合、联动进行，保障财政支出制度运行的整体有效契合。

其次，明确各部门的权利范围是非常重要的。因为部门之间存在着许多冲突，有些事项的完成可能要通过某一个部门去获取另一个部门给予的某种许可。这就使得预算编制中，预算的不合理性增加。

最后，要加强政府监管的力度，强化对各部门预算编制过程的监督。各级政府监管部门要提高预算编制监管的力度，不能让一些部门或个人钻制度空子，以部门利益最大化损害全局利益，要制定相应的奖惩措施，为制度顺利落实做好保障。

2、从微观层面看。主要应做好两方面工作

(1)财政部门和其它部门的工作规则制度化

a加快信息化进程，加强预算编制的信息收集工作。财政部门还建立部门预算单位的基础信息资料库，主要收集内部机构设置、机构职能、人员编制、实有人员、各类资产使用和占用情况，并且对以上信息及时更新，以便于财政部门进行日常的预算监管。财政部门在掌握了足够的信息情况下，便可以增大其在部门预算编制中的话语权，摆脱在和各部门的“讨价还价”过程中的被动地位，从而强化部门预算编制的监管工作，减少信息不对称，降低交易成本。

b协调好和其它有预算资金分配权的部门的关系。从长远看，发改委、科技部门、国资委等单位的预算资金分配权应该集中到财政部门，以改变预算资金多头管理的现状，保证部门预算的规范性与完整性。但在目前简单地将这些部门资金的分配权力上收也许并不现实的情况下，合理的选择能规范好这些部门的工作程序，协调好财政部门与这些部门的关系

(2)构建预算资金使用的激励机制

目前在预算资金使用的激励机制构建问题上，不妨实行一种预算资金的“部分产权”制度，即在各部门定员定额标准以及项目管理还不完善的情况下，不同于以前“基数加增长法，财政部门以零基预算的标准将预算资金分配给各用款部门，在此基础上加强预算审计工作，对资金使用合理、科学的才可以在以后年度适当增加这些部门的预算数，特别是科学、合理使用而有节余的部门甚至可以享有对剩余资金的部分使用权。而对审计中发现存在虚报开支、隐瞒收入以及其它资金不合理使用情况的。则按一定标准削减以后年度的项目支出等预算资金。很明显，这也只是一种过渡措施，但与“基数加增长”相比，无疑是更进一步的。

四、结论

实行部门预算是我国在财政支出管理上推出的一项重大管理体制改革。实行部门预算有利于统筹预算内外资金、加强收支两条线管理、加强各行政单位资金的集中控制。因此，我们应重视目前我国部门预算编制中的交易成本问题，并采取合理化的对策，以保证我国部门预算编制的合理性、公正性和有效性，促进预算体系的不断发展与健全。