国库集中支付对预算单位财务的影响

马逸俊

摘要：实行国库集中支付是社会主义市场经济和构建公开财政体制框架的要求，是财政体制改革的核心工作。将会计结算中心现有的条件和基础设施，与实施国库集中支付有效地结合起来，合理地利用人才资源，节约行政运行成本，达到完善公共财政体制的目的，具有较大的现实意义。

关键词：国库集中支付预算单位财务

一、国库集中支付对预算单位财务的影响

(一)是部门预算编制要求更高，预算执行更加严格

国库集中支付“有预算才能有支出”的这一严格规定对部门预算提出了更高的要求。预算编制不全，用款项目及数额的漏报、少报，有可能造成单位必须开支的费用无法报销或资金闲置。只有细化预算内容，进一步提高预算编制的准确性和可操作性，才能保证预算单位各项开支的需要。

(二)对会计核算的影响

实行国库集中支付后，预算单位所有财政出都由国库直接支付，取消各部门和单位在银设立的收支账户，改变了原来通过财务部门直以现金或转账支付的报账方式：预算经费和基资金都由零余额账户支付，改变了以前一般经和基建资金分账核算的做法。

(三)是预算资金的拨付方式和程序。

(1)实行国库集中支付后，经费划拨方式发生了变化，资金不再划拨给预篡单位，预算单位银行账户上的原存款由一个“额度”来代替，预算单位在代理银行只开设零余额账户(账户上没有存款及现金)；同时改变了原有的财务报销方式，过去费用报销都是通过各单位财务部门直接以现金或转账等方式支付，现在，单位报销费用必须在经财政部门审核批准的指标中列支。(2)必须定时根据预算提前向财政部门申报用款计划，被批准后才能用款。(3)具体用款时，单位开具《财政支付凭证》，经财政有关部门确认后，由代理银行直接划拨资金到收款人账户。

(四)对财务管理职能的影响

实行国库集中支付前，财政资金是按年度预算批复直接划拨到预算单位银行账户的，各预算单位许多财务工作都是围绕资金管理展开；实行国库集中支付后，财政资金不再划拨到预算单位的基本账户，而是按照批复后的部门预算填报“月度用款计划”，安排本单位的支付项目。财务支出取决于年度预算和用款计划，只有符合年度预算的用款计划，才能办理财政支付，充分体现了支出的计划性，财务管理重心由资金管理转向全面预算管理。

(五)是财政资金运转的透明度增强

买行国库集中支付制度，财政部门及银行能够运用信息网络系统全过程监控预算单位财政资金的支付活动，对预算单位支付的每一笔资金的金额、付款科目、付款用途、付款账户、收款人、收款账户、交易时间、付款人账户余额等要素都可以进行实时监控。极大地提高了财政资金运转的透明度和部门预算编制的准确性。

二、目前国库集中支付制度存在的问题

(一)监督控制体系有待加强

制订再好的制度，如果得不到认真贯彻落实，只能是一纸空文，国库集中支付制度也同样。所以要确保国库集中支付制度能真正贯彻落实到位并发挥其应有的作用。还必须相应建立形成一套严格高效的管理、监督执行机制，包括财政内部监督和外部监督，专业监督、社会监督和舆论监督，事前、事中及事后监督等等。但目前与实行国库集中支付相关的各监督部门之间其职责分工还不明确，监督控制体系尚未形成，有待进一步建立和加强。

(二)部门预算的编制和管理还不规范

国库集中支付的基础依据是单位用款计划。而单位编制用款计划的前提条件是该单位的部门预算。因此部门预算是否科学规范将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前我们部门预算的编制和管理还存在着不少的问题：一是预算编制还比较粗糙，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出还达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性。

(三)资金监管的主动权移位，增加了财政资金运行风险

国库集中支付实行后，财政资金的拨付流程发生了较大的改变，财政资金拨付是以财政及代理行审核为主，人民银行国库部门审核处于从属地位，事实上代理行履行了经理国库的职责。从支付流程来看，人行国库部门在支付体系中处于资金审核的末端，国库部门在监督财政资金使用时，只能通过代理行提供的有关凭证和清单核对其清算金额，而对财政资金使用的合法、合规无权监督。从资金结算来看，国库集中收付实施后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过国库单一账户划到国库部门进行清算。这样一来，国库部门的财政资金拨付监督权由代理银行取代，在代理行划至国库部门清算时，若国库部门发现支付中有问题，也只能做事后补救，如补救不及时易形成资金风险。

三、解决国库集中支付制度存在问题的对策

(一)重视建立科学合理的监督控制体系。为国库集中支付制度的顺利实施提供机制保障

国库集中支付制度要想充分发挥其强化预算约束和监督、提高资金使用效率的作用，离不开严格的管理、监督执行机制。财政、国库、审计、代理银行及预算单位应按照各自的职责对财政资金支付的过程和结果进行监督。财政部门要建立预算单位分月用款计划制度，加强对财政资金使用的监督，同时应建立完善对国库支付执行机构的内部监督制约制度；人行国库部门要严格履行央行对商业银行的监管职责，强化对代理银行的资信、资金清算业务的监督；审计部门要进一步加强对预算执行情况的年度审计检查，促进政府部门和其他预算执行部门依法履行职责。通过建立和完善科学合理的监督控制体系，确保国库集中支付制度的顺利实施。

(二)切实提高预算编制和管理水平

一是在部门预算编制环节，在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，明确各项支出的方向和用途，专项资金应力求细化到具体项目。只有在细化了的单位预算和年初预算到位的情况下，单位用款计划编制准确，集中支付才能确保单位工作的正常运转。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。以保证预算单位按预算列支。

(三)全面推进财政其他支出管理制度改革，充分发挥国库集中支付改革的作用

推进财政国库集中收付制度的改革，离不开部门预算、政府采购和收支两条线改革的同步推进。部门预算编制改革是国库集中收付的基础，只有将预算编制细化到具体预算单位和具体支出项目。国库部门才能将改革推进到基层预算单位，将资金支付到项目并监督资金的正确使用。政府采购是财政资金直接支付的重要前提，政府采购规模越大，财政直接支付的额度越高，国库集中支付的效果就越明显。因此，国库管理制度改革必须与部门预算和政府采购改革相互促进。才能共同构筑公共财政的基本框架，充分发挥改革的效能。

(四)完善国库集中支付制度的相关配套改革

建议有关部门应尽快出台相关的法律法规及管理办法，制定《集中支付操作程序》，修改《国家金库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》等相关财政金融法规，规范代理行的业务操作行为及手续费计费标准。以法律法规为依托，细化操作规程，并对国库集中支付会计凭证加以规范，为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。