国库集中收付制度改革浅析

李　奇

一、国库集中收付制度主要内容

国库集中收付制度就是对从预算分配到资金拨付、资金使用、银行清算直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程的监控制度。其基本含义是：财政部门在中央银行设立一个统一的银行账户，各单位的预算资金统一在该账户下设立的分类账户中集中管理；预算资金不再拨付给各单位分散保存；各单位可根据自己履行职能的需要，在批准的预算项目和额度内自行决定资金的使用，但款项要由财政部门直接或授权支付。单位有部门预算，资金仍属于单位，所有权、使用权都没有改变，仅仅改变了支付方式。

二、建立国库集中收付制度的意义

建立国库集中收付制度是适应社会主义市场经济体制下公共财政的内在要求，它有利于加强财政监督管理，提高资金效益，增强财政在宏观调控中的作用，也有利于从源头上预防腐败，具有重要的现实意义。

1、有利于库款统一调度，降低财政资金运行成本，提高财政资金使用效益。

实行国库集中支付后，可以解决过去财政资金多环节和多户头存放的问题，使过去的财政向多头拨款变为向一头拨款，由一次大量拨款变成多次小量拨款，由单位分散存放变成单一账户集中存放，由层层下拨支出变成国库集中支付，这样有利于财政财政对资金加强统一调度和管理，增强财政宏观调控能力，有效降低资金划拨成本，提高资金的使用效益。

2、有助于强化财政预算执行，有效地防止单位挤占、挪用和截留财政资金。

实行国库集中收付制度后，把预算执行的事后监督变成事前和事中监督，把对支出预算的总额的控制变成对每笔支出的控制，使各单位支出能严格按预算执行，从而减少预算执行的随意性，强化预算的严格性。同时，由于实际资金不到单位账户，单位想挤占、挪用和截留财政资金已不可能。

3、有利于健全财政监督机制，从源头上有效预防和遏制腐败。

实行国库集中收付制度使财政部门内部实行预算的编制、执行、监督相对分开，从机制上防止营私。财政预算部门、支出单位、财政国库支付部门三者形成相互制约、相互监督的有机体，有利于对财政支出全过程的监督和管理，杜绝不合理支出，提高财政资金的使用效益。同时，还能有效地防止利用财政资金谋取私利等腐败现象的发生。

三、当前国库集中收付存在的问题

国库集中收付制度改革虽然取得了较大成效，但笔者认为，国库集中收付制度执行还受很多不利因素的制约。妥善解决好这些问题对于进一步健全完善国库集中收付制度具有十分重要的意义。

(一)、财政预算管理体制不规范

1、财政资金分预算内、预算外分别核算，不利于国库集中收付制度的彻底执行。

我国财政资金中只有预算内资金纳入预算，成为国库资金。国库集中收付制度目前只是预算内资金的集中收付。而真正意义上的集中收付是指所有财政资金的集中收付。现在预算外资金未纳入财政的单一账户，只通过财政为预算单位在商业银行设立的预算外资金财政账户进行收支，实质上脱离了国库的监督，不利于国家宏观调控政策的执行。同时，国库集中收付制度规定：财政部门在人行开设单一账户，各预算单位在商业银行设零余额账户，零余额账户只能支出，不能收入。这样规定没有考虑预算单位之间的业务往来，现行的做法是单位之间的预算外往来通过内部转账处理，而预算单位之间的预算内往来则必须先转入预算外专户，有可能导致预算资金的流失。

2、预算编制时间与会计核算年度的不一致，不利于国库集中收付制度的全面贯彻执行。

我国面前预算编制时间是从上年11月份国务院下达预算下一年的预算指标开始，到次年3月份左右经全国人民代表大会讨论批准，历时不足半年，时间太短，往往导致预算编制不充分，势必造成预算执行过程调整多、预算监督无法严格执行等种种问题。同时，预算草案在当年3月份或更晚些时候才通过，而之前的财政支出无章可循，不能实现国库集中收付制度规定的“各支付单位的每项经济业务必须根据当前批准的预算收支计划向财政部门按用途提出用款申请”的要求。基于此，建议将我国的预算批准时间提前到年度前确定，或将预算年度从历年制更改为跨年制。

3、部门预算的编制还不够精细，不利于国库集中收付制度监督作用的发挥。

目前我国对预算单位的收支计划一般都是根据财政状况、预算单位自身的特点和业务进行核定单位年度预算收支规模，预算支出仍达不到逐笔核算的要求，即使在预算执行中各预算单位还编制季度分月用款计划，但也不是逐笔核定的，未将所有支出都细化到部门、项目和个人，这样不利于国库集中收付制度监督作用的发挥。

(二)、财政信息系统的缺乏和银行资金清算系统的不完善

一般有着规范国库集中收付制度的国家都有两套完善的计算机网络系统，即政府账务处理的中心会计系统和银行的资金收付系统。我国的政府账务是由征收机关、预算单位、财政部门和人民银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款等粗线条核算，并不进行逐笔审核和管理。即便有中央银行的国库会计。但由于我国中央银行的国库会计是不独立的会计系统。是依附于中央银行的银行会计，所以不能体现自身的特点。不能充分和全面地反映国库收付状况，无法达到有效管理财政收支的要求。而且，财政、征收机关、预算单位、国库还没能做到全面联网。银行资金清算系统的不完善影响了国库资金及时有效地收付，因为在国库集中收付制度中存在着大量的资金，需要在人民银行和各商业银行，或商业银行和商业银行之间往来。

(三)、国库单一账户体系建设不够规范。

I目库集中收付制度是以建立国库单一账户体系为基础，国库单一账号是集中收付制度的核心，建立国库单一账户体系是以清理行政事业单位的银行账号为前提，而当前各地普遍存在账户清理不彻底的局面，造成国库集中收付不能完全按照既定的模式运行，影响了改革的效果。

(四)、预算单位与单位零余额账户开户银行的财政用款额度到账时间不同步，导致款项无法支付。

预算单位根据部门预算按进度上报月度用款计划。经财政部门审批同意后下达用款计划，预算单位在该用款额度下达后即可提出用款申请，然而由于预算单位零余额账户开户银行尚未收到该用款额度的到账通知书，往往导致用款申请无法及时支付。

(五)、支付资金过程中退款业务处理存在缺陷。

预算单位提出授权支付申请后，因收款单位的账户名称或账号填写的人为错误等原因导致资金支出错误，按照财务制度应退回预算单位零余额账户。但是由于单位零余额账户具有“只许出不许进”的特殊性质，无法将已发生的财政资金退回零余额账户。目前，只能由预算单位主动与收款单位提前联系，将上述款项退回预算单位的基本户。

四、对完善国库集中收付制度的建议

(一)、完善预算管理体制。

国库集中收付制度是预算管理体制的一个核心制度，预算管

理体制中还有其他相关的制度，只有好的相关环境，才有可能建设完善的国库集中收付制度，提高财政资金的管理效率。财政资金不再区分预算内外。即将所有的财政资金都纳入预算内，都通过设置在人民银行的单一账户进行收支，从而是国库收付真实反映所有的财政收支状况，并使所有的财政收支都纳入国库的管理和监督范围。同时，在真实财政收支信息下才有利于国家宏观财政政策的制定，有利于缩小财政赤字，减少短期国债的发行。

(二)、建立科学的预算编制制度。

一是给预算编制足够时间，一般要提前一年编制下年预算，试编三年的滚动预算，从而有利于预算的磋商和论证。二是改变预算年度从历年制为跨年制。我国的预算年度是1月1日到12月31日，即历年制，但审批各级预算的各级人大一般都是在3月或更晚时间开会，这使前几个月的预算执行缺乏法律依据，所以我们应该借鉴国外实行跨年制如上年4月1日到第二年的3月31日。

(三)、进一步细化预算科目，全面推行部门预算制度。

我国目前预算科目比较笼统，不利于国库集中收付制度的运行，所以有必要从功能上、性质上进行预算科目规范分类，建立多级预算科目体系，每项支出都要有相应的对应科目，把预算具体到部门、单位和项目。

(四)、建立高效的财政信息系统和银行资金清算系统。

财政管理信息系统和银行资金清算系统是实行国库集中收付制度的技术基础，也是现代信息技术发展的最终结果。财政管理信息系统是财政管理的电子化和网络化，一般包括预算编制系统和预算执行系统、收入管理系统、国库现金管理系统、国库收支账务系统和债务管理系统等一系列信息网络系统。尤其是国库收支账务系统国库支付管理系统，实质上就是国库集中收付制度的组成部分。通过国库收支的账务系统，既可以克服集中收支、分散核算的缺点，又可以实现集中收支、集中核算和分散核算的结合。这种理想的模式既有利于国家对国库资金收支逐笔管理审查，也有利于各预算单位对自身收支状况的充分掌握和分析管理。

(五)、完善单一账户体系。

国库集中收付制度改革是以建立国库单一账户体系为基础的财政性资金收付改革，银行账户的清理是国库单一账户体系是否发挥其应有作用的关键。当前预算外资金已经实行“收支两条线”和“票款分离”，各项前期工作比较扎实，预算外资金收入实现了直达财政专户，取消了单位预算外资金收入户，在完善单一账户体系中应逐渐将预算外资金的收支纳入国库单一账户中。与预算内资金一视同仁，要求单位只保留一个支出账户。为进一步搞好国库集中支付制度改革，有必要加强对单位银行账户的清理，杜绝单位将资金提现后转存基本户，失去国库集中收付的现实意义。

(六)、规范退款业务操作程序。

在发生退款业务时。应由财政部门授权后将财政资金交由代理银行暂存在代理银行内部临时账户中，财政部门应对退款业务操作过程实时监控，代理银行应及时将处理结果反馈给财政部门。

(七)、建立一个健全的监督制约机制。

建立一个健全的监督制约机制是为了保证国库资金的有效运用，其应该包括国库部门自身的监督职能、国库内部各部门之间的监督与国库相关业务往来的外部监督；日常监督和专业监督；事前监督、事中监督和事后监督。当然这些监督又是相互交叉的。具体的说，应健全国库部门自身对国库资金收支的监督职能，尤其是国库支付部门对国库资金的运用应实行严格的逐笔审核制度：人民银行应严格依照国库支付机构的拨付指令行事，对商业银行办理财政支付清算业务进行严格监督；财政部门应对国库资金运行全过程进行监督；政府审计部门应结合财政国库管理制度，加强对国库资金运行的外部监督。

(八)、进一步提高相关人员的认识，增强国库资金管理意识。

国库集中支付是一项专业性、技术性、系统性较强的工作。需要财务人员和财务主管有系统的财政、财务方面的知识，熟悉和掌握国家的主要财政政策。同时，国库集中支付是通过建立国库支付管理信息系统来完成的，国库集中收付制度改革影响了有些部门和人员的既得利益，受到了来自这些部门和人员的改革阻力，所以我们还应该让他们转变思想，提高认识，积极配合国库集中收付制度改革，同时提高相关人员的素质，增强国库资金安全管理意识。