绩效预算与绩效评价有机融合的思考

杨　琪

摘要：绩效评价是一种绩效评判行为，绩效预算是一种预算管理模式，二者关系密切，不可分割。本文从我国绩效评价工作开展情况出发，提出绩效评价与绩效预算必须进行结合，并提出了分两步走的战略，先尝试将绩效规划体系与绩效评价体系相结合，再考虑将绩效评价体系与资源配置协调体系相结合，逐步将三者融为一体，以真正建立与我国市场经济体制改革相适应的绩效预算体系。

关键词：绩效预算绩效评价融合

一，绩效预算与绩效评价

(一)绩效预算及与传统预算的区别

绩效预算是一种绩效导向型的预算管理模式，其基本特征有三点：一是强调各政府部门在制定出完整、细致的工作规划之后再编预算；二是强调对支出预算进行系统的评价；三是预算资源的配置与政府绩效评价直接挂钩。绩效预算不是预算制度的全盘更新，而是要以绩效为导向编制预算、评价预算执行效果并建立相应的操作体系。

绩效预算与传统预算的区别主要表现在：1，绩效预算更注重预算执行结果的管理。传统预算管理体制和预算资金分配模式下，部门和财政主要关注钱要投到哪里，怎么投入，预算一经批复即成定局，对于预算执行过程要完成什么、要达到什么样的效果，却问得很少，资金没有追踪问效。2，绩效预算更注重对事的管理。传统的预算管理方式，是按“人员—职能—经费”的模式进行安排的，是因人设事的制度安排。很难真正实现财政资源的高效配置。而绩效预算的“提供公共品及服务—绩效—预算”的模式体现了以结果为导向的预算约束机制。3，绩效预算更注重客观、公正、公开的预算编制模式。由于对财政支出的绩效评价一定程度上是由政府的服务对象——社会公众，对政府提供的公共服务及公共产品进行评价，这就赋予了绩效预算公开透明、民主化的功能，无论财政部门，还是用款单位，必须在公众的监督下，实现有效的公共服务、提供有效的公共产品，才能取得政府预算的支持。

(二)绩效评价殛与绩效预算的关系

财政支出绩效评价是指运用科学、规范的绩效评价方法，对照统一的评价标准。按照绩效的内在原则，对财政支出行为过程及其效果进行的科学、客观、公正的衡量比较和综合评判。

绩效评价是一种评判行为，绩效预算是一种预算管理模式，两者内涵并不相同，但关系密切，在一个完整的绩效预算体系中，实际上就包含了绩效评价的内容，如下图所示，绩效预算由“绩效规划体系、绩效评价体系和资源配置协调体系”三部分所组成。在这个结构中，绩效评价处于的一个非常重要的位置，起到承上启下的作用，是关乎绩效预算体系能否有效运作的关键环节。可以这样说：离开了绩效评价，绩效预算就失去了灵魂，而脱离绩效预算谈绩效评价，只能是为评价而评价，浪费资源而没有实际效果。

绩效预算基本框架图：

二、绩效预算与绩效评价有机融合的构想

(一)总体思路

绩效评价与绩效预算的融合，实质上就是要把“绩效规划体系与绩效评价体系”、“绩效评价体系与预算资源配置协调体系”紧密结合起来，串联成一个整体，在这个整体中，做到：预算编制前有规划、有评审，预算编制时计划与预算挂钩。预算执行中和预算执行后有绩效评价，并依此作为调整本年预算或编制下一年度预算的重要参考。绩效评价与绩效预算实现有机融合。目标是形成较为理想的财政资金管理流程：战略规划与绩效计划一部门和单位申报绩效预算一评审确定项目资金额度和排序一财政部门制定具体预算一预算批准一财政资金下拨一财政资金使用过程及使用结果评价一结果反馈一预算分配依据。

(二)战略步骤

绩效预算的建立和完善是个漫长的过程。西方国家几十年的预算改革历程说明，绩效预算改革是一项长期、复杂、艰巨的系统工程，因而，在我国目前阶段试行政府绩效评估和绩效预算，更是一项涉及面广、技术要求高、工作难度大的改革，它不但要面临西方国家改革中曾经碰到过的问题，而且还要解决由于我国国情所产生的问题。绩效预算不仅仅涉及到观念的改变，还涉及到法律法规建设、机构改革等等复杂的问题，绝不是一朝一夕可以完成的，但绩效预算这条道路毕竟是大势所趋，是公共财政改革的必然，必须尝试和摸索。从我国各级财政部门的实践来看，基本上都采用了“先探索绩效评价。以绩效评价为突破口。通过绩效评价推动绩效预算框架的建立”这么一种战略思想，这不失为一种明智之举，因为在绩效预算体系中，绩效评价是个关键环节，通过开展绩效评价，先解决评价队伍建设、评价指标体系、工作开展方式等基本问题，为绩效预算搭建起一个平台，为今后的工作打下基础、预留空间。

绩效评价工作开展几年以来，各地都积累了一定的经验，绩效评价工作已日渐成熟。以浙江省绩效评价工作开展为例，自2005年开始以来，已在全省范围内设立了机构、建立了中介机构库和专家库、构建了一套初步的指标体系、形成了较为规范的工作程序与方法，绩效评价正在向前和向后延伸，向前延伸表现为开始要求预算单位编制项目绩效计划，财政对项目进行评审并形成预期绩效目标。向后延伸表现为绩效评价结果逐步得到应用，特别是在财政资金分配中加以应用。可以说，绩效评价工作经过一段时间的探索与发展，本身已经出现了与绩效预算相融合的要求，问题是我们应该选择怎样一条合适的路径，才能更有利于工作的持续推进，个人认为：绩效评价与绩效预算的融合可以分两步走，先实现绩效规划体系与绩效评价体系的结合，在此基础上再探索绩效评价体系与资源配置体系的结合，最终实现工作目标。作出这样选择的理由如下：

1，实现绩效规划体系与绩效评价体系的结合是从源头上把关，要求预算单位依据自己的工作职责，对承担的工作任务不单有工作量的说明也要有绩效的规划，并对绩效公开，接受评审。在评审中。对绩效不理想的项目直接否定，不予安排财政资金，对绩效良好的项目优先安排财政资金，对通过评审但暂时无法安排资金的项目。在以后年度考虑。这样可在部门预算编制时就避免没有绩效的资金投入，将财政资源优先分配到能带来更好效益的方向，从提高财政资金使用效益的角度而言，事前的介入较通过事后评价来纠正资金投向，更有效果。通过事后评价来调整资源分配，尽管也是种手段，但往往资金已被使用，损失已经造成，资源已经被浪费。

2，建立资源配置体系远比建立绩效规划体系难度大。我国在政府工作规划方面具有良好的基础，中央政府的“五年规划”和“年度规划”统领着地方政府的规划，各级地方政府依据规划确定的经济和社会发展目标体系和施政方针行事，各部门负责落实规划目标并分解成部门的任务。绩效规划体系无非是在上述工作基础上的进一步深入和细化，将政府部门的工作任务体现为可观察、可量化的绩效指标，并建立评审机制。而建立资源配置体系则大不相同，财政支出本身错综复杂的利益关系，决定了绩效评价结果在资金分配应用上的难度，现实中，财政资金分配一定程度上是领导者政治导向和各部门权利抗衡的结果，很难按照各项目