加快少数民族与民族地区经济社会发展的金融支持体系(下)

张家寿

摘要：我国少数民族与民族地区的经济社会发展受到金融组织机构体系不健全、信用担保体系不完善、立法和法制建设滞后、金融创新不足等问题的制约。要加快少数民族与民族地区经济社会的发展必须构建与少数民族与民族地区经济社会发展相适应的金融支持体系。

关键词：少数民族；民族地区；金融支持体系

中图分类号：F127.8，F832.1

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0052-06

一、加快少数民族与民族地区经济社会发展的金融支持体系建构

(一)建立健全金融组织体系

1.建立健全间接融资体系。

(1)充分发挥国有商业银行作用，为少数民族与民族地区经济社会发展提供更优质的金融服务。国有商业银行有着良好全面的金融服务的基础，应开拓思路，充分发挥各自金融服务优势，加大对少数民族与民族地区，特别是欠发达的民族地区县域经济的信贷资金投入力度，加快“三农”经济结构调整和农业产业化步伐。依托银行中介，做好全方位的金融配套服务，进一步放开对个人业务，根据少数民族与民族地区的具体情况，发展耐用消费品和教育等消费贷款以及小额抵押贷款；有条件的地区、城镇多发展个人住房、汽车消费贷款，还应大力发展个人理财业务，为少数民族与民族地区个人投资和生活带来更大的方便。国有商业银行可通过筹资方式，在国外发行债券，筹集资金用于少数民族与民族地区的项目开发；还可以为少数民族与民族地区投融资提供服务，如承销各种债券、托管民族地区开发基金等。

在民族地区，把这一地区现有农业银行的网点优势，工商银行、建设银行的城区网点优势以及中国银行的海外网点优势和各国有商业银行现有电子网络联合起来，实现相互联网，使这一地区的银行卡、存折在全国范围乃至海外资金向这一地区流动创造便利条件。同时也能让民族地区的居民享受到各种金融服务，促进这一地区的经济社会发展，改善少数民族与民族地区生产、生活环境，切实增加他们的收入，提高这一地区的文化、生活水平。

(2)构建多层次的中小银行体系，是解决少数民族与民族地区融资的重要途径。

第一，在设立的途径上，应多渠道设立中小银行。首先，将国有银行的县支行改造为独立的地方银行；其次，以市或县为单位新设一批以吸收民间资本为主的中小银行，如社区银行；再次，完善农村金融服务体系，逐步将农村信用社改造成为地方性银行，如村镇银行。

第二，在政策上给予必要的扶持，为中小银行发展创造宽松、和谐的环境。首先，要减轻赋税。中小银行以金融零售业务为主，成本高、收益低，因而不能与大型银行承担同样的赋税，应对中小银行在税收上给予明确的优惠政策。其次，要提高贷款利率浮动幅度。因为零售价高于批发价符合市场规则，作为资金的价格，中小银行与大型银行的贷款利率应有所差别。再次，政府出资牵头组建少数民族与民族地区贷款担保基金，可以县、乡(镇)两级政府财政出资为主，以龙头企业等经济主体筹资为辅，组成少数民族与民族地区贷款担保基金，该基金主要面向民族地区的农户、农村小企业、个体工商户，切实解决他们大额融资担保的“瓶颈”问题，同时降低和分散中小银行贷款风险，提高资产质量。最后，应推进存款保险制度的建设，逐步形成金融机构风险的市场分担机制，以增强中小银行改善经营的动力和压力，减少其经营的道德风险。

第三，规范中小银行业务行为，办出业务特色。中小银行应参照国际惯例，再结合民族地区的特点，进行功能定位和市场定位，办出自己的业务特色，如社区银行应为当地居民或中小企业提供方便快捷、成本低、个性化金融服务，突出全能银行特色；村镇银行，应主要为当地农民、农业和农村经济提供标准化的银行产品与服务，突出合作制特色，结合当地实际，设计出符合农民和农村生产需要的多种形式的金融产品，以满足农村不同客户群的需要。如贷款方面，可以开发针对种养大户的专业户贷款和农村小型企业的微小企业贷款。各中小银行只有办出各自特色，不断推行业务创新，提供特色化的金融服务，才能吸引、留住客户，并在市场独占一隅，避免恶性竞争。

(3)充分发挥政策性银行的政策性功能作用，为少数民族与民族地区经济社会发展提供政策性金融支持。从国际经验看，政策性金融机构在解决区域不平衡发展的资金问题方面发挥着十分重要的作用。如日本开发银行，其目的是通过提供长期资金等办法，促进产业的开发和社会经济的发展，并补充和引导民间金融机构融资。德国复兴开发银行的职能之一就是对那些重建和促进德国经济发展的项目发放贷款，而这些项目所需的资金是其他信贷机构无法筹集到的。从我国目前情况来看，要充分发挥政策性银行对少数民族与民族地区经济发展中的有效金融支持。

第一，应组建民族地区开发银行。首先，将开发银行各项业务纳入法制化、规范化轨道，能够依法开展各项业务。借鉴一些国家政策性银行单独立法的做法，制定《国家开发银行法》，用法律规范国家开发银行的业务活动，保障其充分履行职能。其次，为国家开发银行支持少数民族与民族地区经济社会发展创造一个良好的外部环境，包括在资金、利率、贷款期限、税收、自主权等方面给予必要的支持和特殊政策。再次，建立长期、稳定和多渠道的资金来源。就目前国家开发银行资金来源主要通过发行金融债券、从各商业银行和非银行金融机构借人资金，使其处于借用资金期限短、利率高与贷款期限长、利率低的资产负债结构不匹配的困境，严重制约着国家开发银行业务的开拓。可借鉴日本政策性金融机构的资金80％以上来源于邮政储蓄以及养老基金、医疗基金等具有一定强制性和稳定性的资金为其来源，同时，适当利用中央银行再贷款，并且择机在国际金融市场发行各种债券筹集资金。

第二，扩大农业发展银行业务范围。由目前仅支持国家粮棉油收购、储运向粮棉油生产领域延伸，开办粮棉种子工程建设贷款、批发市场基础贷款、农业综合开发贷款、扶贫贷款、小额贷款，围绕农业、农村经济结构调整做好政策性金融服务。

(4)充分发挥邮政储蓄银行的独特优势，为少数民族与民族地区经济社会发展提供优质金融服务。充分利用邮政储蓄银行网点遍布城乡和其在软硬件建设的优势，提高服务质量，将吸收的存款全额用于少数民族与民族地区经济社会发展，防止资金外流，从而强化金融机构对少数民族与民族地区经济社会发展的服务功能。

2.坚持引导与堵疏相结合，规范民间融资行为。

(1)对有利于经济社会发展的民间融资行为，政府要加以引导和监督，对于不择手段以获取高额利润为目的的高利贷行为应坚决打击，要尽快完善规范民间融资行为的法律法规，赋予其应有的法律地位。例如制定易操作的《民间融资规范管理办法》，对民间融资的管理主体职责和内容、借贷主体、期限、利率

水平等做出指导性的规定，逐步把民间融资纳入正常的金融监督体系。

(2)鼓励民间资本进入民族地区的金融领域。投资于地方性股份制商业银行和农村合作金融组织。也可组建非公有制性质的民间金融组织。这样，既可以有效地弥补商业银行退出后对民族地区造成的制度性金融资源的缺损，还会有助于竞争性金融市场的形成，有助于金融资源的合理配置。

(3)充分发挥民族地区现有银行信用中介的职能，创新金融业务探索发展个人委托贷款业务，让民间融资更多通过银行的牵线搭桥来完成，通过这项业务可为资金出借者降低风险，同时也可作为个人理财的渠道之一，为委托人提供更多的投资理财机会，最终让民间融资从“地下”走到“地面”上来，由地下操作变为公开。

3.建立适合少数民族与民族地区经济社会发展的保险制度。

(1)在民族地区设立政策性保险公司。一是研究建立保费分级配套财产补贴制度，发挥中央和地方政府支持保险的积极性。如农业保险，在国外，从经济上全面支持农业保险已成为政府保护农业的一个重要手段。在美国，政府为参与保险的作物提供30％的保费补贴，加拿大补贴50％，日本补贴50％，菲律宾的保险费由政府、贷款机构、农民三方分担，其中政府分担50％以上，这值得借鉴。二是研究制定保险扶持政策如资金、税收和再保险等方面给予扶持。三是稳步推进农业政策性保险机构试点工作，适当拓宽农业保险业务范围，根据辖区内农业、牧业发展特点，开发适合这一地区的农业、牧业区的种植、养殖业保险产品，充分发挥保险公司在民族地区经济社会发展中的服务保障功能。还可以建立种植、养殖风险基金或互助会等类似组织，增强对种养专业户的培养和扶持作用，发挥这些专业户带动少数民族与民族地区经济社会发展，促进农民增收的示范作用。

(2)在民族地区落后区域(县)，建立少数民族与民族地区金融风险补偿机制。采取“保险+信贷+基金”的模式，建立贴还农业的保险机制。一是鼓励商业保险公司自由、代办、和政府联办方式办农业保险；有外资保险公司的地区，允许外资保险公司参与农业保险。二是加强农业保险与国有商业银行、地方商业银行合作，实行农业贷款与农业保险配套发放，对已投保的农业项目和农户优先发放贷款。三是把农业保险纳入农村政策扶持体系，将受灾农户财政补贴改为生产自救性的保险补贴，对经办农业保险的政策性金融机构适当减免营业税和所得税。四是建立农业信贷风险基金，发挥对少数民族与民族地区的经济补偿作用。

(3)积极推广小额保险。小额保险金额较小，保费较低，投保和理赔手续简便，比较适合农村经济发展水平和农民消费水平。小额保险在农村能落地生根，能为低收入农民“雪中送炭”，为农村和城市低收入人群提供简易保险，是一种市场化的有效的金融扶贫手段，现已在世界上越来越多的国家和地区广泛采用。近几年来，印度、孟加拉、菲律宾等发展中国家以多种形式在农村地区推进小额保险业务，取得了较快发展。我国经过几年的探索和实践，也有一定的发展，已初具规模。小额保险也适合少数民族与民族地区经济社会发展水平和消费习惯。目前已推出的小额保险的种类有：小额农业财产保险、小额寿险、小额意外保险、小额健康保险、小额信贷保险。国家、地方应给予政策支持，给予办理小额保险的保险公司和低收入人群补贴。根据不同地区的实际情况，加强与邮政储蓄银行、农村信用社、农业银行等金融机构合作，借助其网络平台，根据少数民族与民族地区客户聚集分散、交通不便等客观情况和特点，开展小额保险，建立和完善县一级公司、农村营销服务部和村服务员的三级服务体系。可聘请素质较高的村干部为开办小额保险业务服务，将缴费保金、理赔等服务权限延伸到村基层服务部，更好为少数民族与民族地区偏远山区的保户提供服务。

4.大力发展非银行金融机构。首先，在民族地区应给予政策扶持，加强对非银行金融改革，推出非银行金融机构发展的各项优惠政策，促进非银行金融机构快速发展。政府适时通过财政补贴、税收优惠等手段给非银行金融机构创造快速发展的机会。比如通过财政补助等手段补充非银行金融机构资本金，实行有区别的税收政策，促进其较快发展，更好地实现高效的资金配置。其次，大力发展小额贷款公司，加快构筑少数民族与民族地区融资平台。再次，发挥非银行金融机构在信贷市场中的作用，利用非银行金融机构搞活信贷市场。同时不断完善现有法规，改进对民族地区企业的金融服务，切实解决民族地区企业融资难问题。

5.积极发展多层次的资本市场体系。利用资本市场开展直接融资是解决少数民族与民族地区经济社会发展中资金短缺的重要途径，直接融资不仅能把分散在个人、机构手中的闲散资金集中起来投入民族地区，而且也能避免间接融资造成企业债务负担过重，开发项目效益不佳的弊端，减轻民族地区间接融资压力，刺激金融市场发展。为少数民族与民族地区经济社会发展筹资，培育和发展资本市场，进而发展民族地区区域性金融中心。

(1)国家应增加民族地区直接融资数量。放宽民族地区企业资本市场准入条件，优先扶持资源型企业和有民族特色、有地方产业优势的企业上市，以增强其实力，缩短审批时间和简化程序，扩大上市规模。民族地区的财政部门可发行地方性债券，适当放宽债券利率上限，以吸引更多投资者。

(2)设立各类投资基金，提供政策优惠。可以尝试发展少数民族与民族地区产业投资基金、旅游发展投资基金、开发投资基金、风险投资基金等，给予政策扶持，以利于吸收大额闲散资金，允许各基金在全国公开发行，上市交易，为民族地区大规模的投资项目提供有利的融资条件和资金支持，为资本市场发展提供丰富的金融产品。可以借鉴发达国家或发达地区的做法，例如“开发投资基金”，可以借鉴美国资本市场上共同基金的经验，资金来源可以中央和地方财政资金为主，还可以面向国内企业、个人投资者以及港澳台和其他外资认购，应成立基金管理公司来经营，并制定保障基金筹集使用的专项法规，确保资金组织到位，有效运用。在符合市场规范的条件下，尽快促成基金上市，使各基金投资者成为基金股权主体，从根本上解决民族地区融资问题。

(3)推进资本市场建设，培育区域性金融中心。首先，加强民族地区证券经营机构的建设，完善地方监管体系，培育理性的市场投资人。其次，在民族地区选择一些省会(首府)城市建立地方性资本市场，充分发挥其经济辐射功能和资金统辖权，带动本地区经济发展。条件成熟的时候，在民族地区选择几个城市培育和发展区域性金融中心，从而使之形成多层次、开放性的民族地区金融咨询网络，为少数民族与民族地区经济发展提供资金。

(4)加快货币市场发展。民族地区要在规范的前提下，加快商业票据业务的发展，逐步实现商业信用票据化，中央可放宽民族地区商业银行的再贴现业务额度限制，率先在民族地区建立区域性的票据市场，

以提高票据的流动性。

(二)建立健全信用担保体系

1.建立和完善政策性信用担保机构、合作互助性担保机构和商业性担保机构。

(1)政府出资或资助建立政策性信用担保机构。担保基金的筹集，通过中央和地方政府编制信用担保资金预算来解决。采取政策性方式运作，附属于政府相关职能部门。政策性担保机构其性质具有政策性，不应从事贷款担保以外的投资业务，应当本着保本微利的原则经营，不应以盈利为主要目的；以民族地区的企业、农业和农村经济的长期持续发展为目标，对直接相关的融资项目提供担保和再担保，同时分担金融机构对民族地区经济主体的融资风险。政策性担保机构体现了政府的政策性意愿，现阶段将在很大程度上弥补民族地区信贷市场担保行为的供给不足，缓解民族地区的信贷约束。

(2)发展合作互助性信用担保机构。合作互助性担保机构是由民族地区辖区内的企业或农户为解决自身融资难题而成立的互助性担保机构。以会员企业出资为主，各级政府可以适当出资但不干预其自主经营。该机构的运营要体现“自愿平等、利益共享、风险共担”的互助合作关系，实现互惠互利共同发展的目的，追求的是社会效益，以会员企业为服务对象，是一种合作制机构。

(3)发展商业性信用担保机构。商业性担保机构是以民族地区城镇中小企业、个体工商户和农村小企业为主出资，以市场化手段组建股份制担保公司，担保公司具有独立法人地位，产权明晰，职责分明，采取商业化运作方式，以盈利为目标，该组织完全市场化运作，对其业务范围可不作过多限制，允许其从事贷款担保以外的其他投资业务。商业性担保机构是现代金融市场上较为理想的一种运行模式，但其存在和发展较强地依赖于金融交易活动频繁、金融交易空间大及良好的社会信用环境，这些与当前民族地区经济现实差距较大，要在目前的民族地区信贷融资市场大范围推广还需要较长的时间，商业性担保机构可以挑选几个经济较为发达的地区展开试点，在总结其成功经验和反省失败教训的基础上，再逐步在民族地区范围内推广建立。

2.各级政府应积极创造条件，促使金融机构与担保机构在平等、自愿、公平及等价有偿的基础上建立利益共享、风险共担的合作关系。首先，担保机构和贷款银行之间通过比例担保的形式共同承担担保风险，既可分散担保业务风险又可抑制由于承保比例高而产生银行道德风险。其次，担保机构和被担保企业之间通过不同担保费用率与承保比例组合的合同设计或反担保来分散担保风险。一般较高的投保费用率与较高的承保比例相结合，通过企业自我选择担保机构，可识别出不同的企业风险倾向，从而锁定自身风险。担保机构还可以通过与中小企业签订反担保条款来分散风险。再次，担保机构还可以向保险公司或再担保机构分散担保风险。还可以考虑鼓励商业性担保机构业务经营多元化，从事风险投资业务等。

3.健全和完善担保机构的资金补偿机制。

(1)加大中央和地方财政资金用于信用担保体系建设的力度。政府对政策性担保机构可以按财政收入增长的一定比例予以补充担保资金，也可将企业税收收入的一定比例专门用于担保机构的资金补偿，扩充基金规模，确保担保基金总额尽快扩大规模，以此促进担保业务健康、快速发展。

(2)加大税收政策扶持，对符合条件的信用担保机构继续给予减免营业税政策支持。

(3)对互助性担保机构和商业性担保机构，政府应放宽政策。允许资金多元化，比如从社会公众筹集资金、以员工持股方式从员工筹集资金、鼓励国内外的捐赠资金投入、股份联合和金融机构捐助等；允许民间资本进入信用担保业；在具备条件的情况下，引人海外资本。适当地引入外资不仅可解决民族地区担保业发展的资金约束问题，而且对于担保企业转换经营机制、提高管理水平、适应市场的多方面需求均有极大好处。

4.建立担保行业的法规与管理制度，加强对信用担保业的监管。担保行业是一个高风险行业，又承担着一定的社会责任，必须尽快明确行业准入、退出和行业管理办法，包括会计制度及资本金补充办法等也应尽快明确。以依法引导担保业健康发展，更好地为民族地区企业服务；民族地区各有关部门切实负起责任，加强对担保机构运行状况的监管，规范担保机构的业务行为，提高担保机构的管理水平，保证担保资金安全有效和规范使用，为担保业创造良好的发展环境。

5.开展民族地区区域性再担保(基金)试点，建立健全担保机构的风险防范、控制和分担机制。

(1)鼓励有条件的地区建立区域性再担保机构或担保基金。再担保模式可以考虑建立区域性的再担保机构作为最后担保人，再担保机构从性质上定位于市场化股份制区域性信用再担保机构，资金来源上以各类担保机构和战略投资者出资为主，业务以市场化担保为主，面向民族地区各地融资担保、企业担保提供再担保服务，担保机构与再担保机构之间分担风险，再担保机构承担部分风险。

(2)加强担保机构自身的风险预警和监控机制。不断强化风险意识，始终把防控风险放在开展担保业务的首位，努力提高自身的风险控制和管理水平，实现行业优化和整体能力提升。

(三)建立健全法律法规体系

1.制定适应少数民族与民族地区经济社会发展的金融法律法规。同时要有其他法律制度相配合和支持。主要金融法律由全国人大或其常委会制定，并在此基础上配套颁布相关法规、规章及地方规章。

2，修改不合适的金融法律法规，完善民族地区的法律体系。金融法律制度的完善是为了我国金融机构的竞争创造良好的环境，确保我国金融市场的安全运行，防范金融风险和提高我国金融机构综合竞争能力。首先，我国的金融法律必须与WTO的金融法律接轨，要根据WTO的规则和惯例，并结合我国的具体国情构建一个内容全面、功能齐全、结构合理的符合国际金融一体化的金融法律体系。其次，就民族地区而言，修改《商业银行法》，以明确规定民族地区现有分支机构的商业银行有义务为其经营业务所在地提供金融服务，在保证资金安全的前提下，将其分支机构吸收存款的一定比例用于本地区信贷投入，保证少数民族与民族地区经济社会发展需要。

3.对民族地区开发专项基金及相应的基金立法。通过对基金立法，以确保基金的投向、运作、管理有序进行，避免基金的不恰当使用。

(四)建立健全金融创新体系

1.加快金融机构创新，形成有利于金融创新的金融组织体系。当前应当再放宽民族地区金融业的市场准入，通过设立更多的非国有银行，逐步弱化国有银行的垄断。要加强对金融机构的功能设计，促进地方中小金融机构的发展，填补由于国有独资商业银行大量撤并后，县域和农村金融服务的空白。还要适度发展金融控股公司。

2.金融产品的创新要立足于市场及客户，追求经营效益的最大化。金融创新是为增强自身实力，提高自身竞争力的重要举措。因此，每一项金融品种的创新，都要与客户紧密联系起来，与追求经营效益最大

化结合起来。这从客观上要求在创新时，既要考虑少数民族与民族地区经济多元化的实际情况，又要符合市场需求，符合当地消费者的特点和实际需要。根据消费者需求，适时推出适合消费者心理的创新品种，以满足市场需求。

3.加快金融业务创新。一是加大中间业务的创新。以适应民族地区各类经营者对结算、票据流通、资金融通、金融中介服务等方面的更高要求。进行中间业务的创新，要因地制宜，从实际出发。在经济欠发达的民族地区，创办个人理财、整合存贷款、代理、结算业务；积极开办小额存单质押、保险质押以及其它有价证券质押贷款业务，使城镇和农村居民手中的“死钱”活化，刺激民族地区的消费市场；适当办理银团贷款，使商业银行的资金得到充分利用，分散风险。充分利用联系面广和信息灵通的优势，为客户传递市场、产品、项目、技术等实用信息。通过中间业务的突破培植新的利润增长点，以增强竞争力。二是加快负债品种和资产业务的创新。在负债品种的创新方面要开发适销对路的新产品，通过向社会推出系列化的综合性个人零售业务产品，逐渐形成有特色的产品开发战略，促进个人金融一体化发展。在资产业务的创新方面，大力推行个人住房贷款、住房维修贷款、汽车消费贷款、耐用消费品贷款、助学贷款等消费信贷新品种，完善个人信贷体系。

4.加强金融服务的创新。在信息技术飞速发展的形势下，全球商业银行的发展呈现出经营手段智能化、经营网点虚拟化、经营方式网络化、经营范围全球化的趋势。民族地区商业银行应加强以信息网络技术为载体的金融服务的创新。要借助因特网等网络平台，建设银行系统的业务链接大网络，实现整个系统的信息互通、资源共享、通存通兑和实时汇兑，以快速的反应能力为客户提供一流的服务，增强银行的竞争力和吸引力。在民族地区要重点推广和完善以网上银行、手机银行、电视银行、个人电子汇款、个人外汇买卖等为代表的电子金融产品，以方便客户为主要目的，实现机构虚拟化，使银行机构网点无处不在、业务活动无时不办，以赶上国际银行业的先进水平。在民族地区，积极探索新的服务方式，完善信贷、资金、结算及为城镇和农村的居民提供信息技术和保障等服务功能，提高服务水平。要在保证满足城镇和农村的居民生产和生活需要的前提下，扩大服务领域，特别在农村，应大力支持农业、农副产品加工和养殖业的发展，积极发展农村消费信贷业务，包括农民住房贷款、购买高档消费品贷款、子女上学贷款等等，促进农村消费市场的发展。

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