论新农村建设中公共政策的介入

肖小明

摘要：改革开放以来，特别是新农村建设政策启动以后，我国农村面貌逐步发生了新的变化。这就说明农村发展选择什么样的政策至关重要。因为政策为新农村建设提供了路径，而政策介入是政策目标与结果之间的桥梁。对政府能否达成既定政策目标具有决定性影响。因此，理性的认识新农村建设中公共政策介入作用就显得尤为重要。

关键词：新农村；公共政策；介入；作用

中图分类号：D63

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0024-04

一、政策介入的内涵

政策，是党和国家为实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。政策不仅渗透到人们生活的各个方面，与人们的关系十分密切，而且是人民群众必须遵循的行动准则，更为重要的是，它制约着党和国家机关的行政行为，是党和国家机关及其工作人员的行动准则，是党和国家实现对农村领导的重要手段，是完成党和国家在农村的各项任务的重要保证。随着改革的不断深化，利益格局调整力度也在不断加大，农村各种矛盾进一步凸现。一个和谐社会的构筑需要三个方面的共同努力：即政府、企业、公民，三股力量的对比来看，政府显然是主导力量，起着决定性的作用。西塞罗在他的《论法律》一书中就说过：“没有政府的存在，家庭、城市、国家、人类本身就不可能存在”。那么也就是说，国家仍然是农村治理和建设的主体，是我国农村道路发展的最主要动力。在农村治理和建设的过程中，国家参与农村治理和建设的手段和途径主要是通过政策介入来实施的。古德诺曾指出：政治政策是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。国家的意志通过政策得以表达。意志又必须进一步转化为行政，转化为政策的执行才能落到具体的实处。例如，建国后国家制定了许多政策，如城乡隔绝政策、农村经济政策、区域发展政策及人口政策等等。这些政策的实施，影响了农村社会的格局与发展，国家政策介入的结果是农村的发展深深的烙上了国家的深刻迹印。那么，究竟什么是政策介入呢?一般认为，政策介入就是指国家为了解决公共问题而制定相关的政策，并通过政策灌输、宣传，以及政策的执行来解决社会问题，以达到社会的和谐发展。

二、新农村建设中需要政策介入的原因探析

农村政策是规范农村社会经济行为的准则，是我们党的路线在农村的具体体现，是实现党对农村领导的决定性手段，是完成新农村建设的重要保证。因此，国家政策介入新农村建设中是必要的。随着市场经济的不断发展，全球经济一体化逐渐加强，中国与世界关联性越来越强，使得中国农村社会充满了机遇与挑战。国际经济一体化给农村的经济注入了活力，许多外资的投入，技术的引进给农村经济发展提供了相应的经济与技术支持，但由于农民素质偏低以及自组织能力低下，不能很好的将这些资源有效利用起来，他们需要一种外界的力量来给予引导，增强农民自主经营能力。由于国家的特性，国家必然成为渗透到农村社会中的一种外界力量，国家政策的介入就是一种具体表现。因此，政策介入成为新农村建设的一种必然。另外，在当前金融危机的背景下，大量农民工返乡，有些甚至没有从事耕种的打算，造成农民在农村失业的奇怪现象，这给农村社会的不稳定带来了极大的潜在威胁因素。所以，农村能否稳定将会成为一个政府关注的重要问题。因此，结合当前实际，需要国家政策介入来保证农村社会长治久安，保持农村社会的稳定，为社会主义新农村建设提供良好的外部环境与政策保障。

1.化解农村社会的矛盾冲突需要政策介入。国家政策的有效介入则有利于构建农村矛盾冲突的调节机制，从而构建和谐的农村社会。当前，我国农村社会处于前所未有的大变革时期，市场经济以前所未有的力度摧毁了农村社会过去数千年来直至人民公社时期依然存在的传统因素，农民传统的文化道德观念受到了毁灭性打击，普遍出现道德规范和价值取向紊乱，使得社会秩序地维护必须借助强制力量。同时，由于社会转型，利益的分化，在农村产生了大量的矛盾和冲突，而且缺乏较好的矛盾调解机制，传统的调节办法逐步丧失了调解冲突的功能，新的法律规范或道德规范又未建立，或者不够完善，又或者成本太高而无法投入农村中使用。在这种情况下，不仅需要加强国家在意识形态方面的控制和灌输，迅速建立健全与市场经济相适应的法制体系，而且必须借助行政力量向农村延伸，直接督促农村社会的发展。而且，凡是由中央一再强制推进的国策，在农民政治意识形态中就具有天然的合法性。农民可能会强烈反对村组织有损自己利益的行为，但如当他们判定是由于中央致力于现代化的政策引起自己的利益受损时，他们往往表现出强烈的容忍与承受能力。因此，国家政策的有效介入有利于协调农村社会矛盾，化解农村社会的冲突，农民更容易接受国家政策，使农村政策更具公信力。

2.构建和维护农村社会秩序需要政策介入。中国传统的农村常态社会则是由扩大了的家族所构成的。毛泽东曾经说过，中国的农民受“政权、族权、神权和父权的统治”。农村秩序正是在这多种权威的支配下形成的，是一种建构性秩序的总体格局之下的自然性秩序，其中更多的是族权在起作用。

传统农村社会中，由行政机构和政府官员构成的显性国家权力并没有进入农村社会，更不用说对农村社会经济、政治发展起到促进作用了。因此，传统的农村治理秩序带有很强的传统性、封闭性、保守性。进入20世纪，中国农村权威和秩序才发生结构性的变革，国家力量对于农村社会的渗透日益深入，国家权威日益强大，农村社会的整合愈来愈依靠国家力量与国家权威，农村社会的发展愈来愈需要国家政策的介入。例如：改革开放政策就给农村杜会带来了经济、政治、文化的空前的发展。家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制的推行与实施，特别是连续的中央“一号文件”锁定“三农”，使得农村经济状况发生了深刻的变化，农民收入稳定增加，负担逐步减少和消退，传统农村的面貌正在焕然一新。因此，公共政策的有效介入，给农村输入现代化的要素和基因，对于改善农村社会秩序，发展农村社会经济，并在此基础上建构新的治理秩序，有着重要的作用。

3.弱化农村社会的小农意识需要政策介入。国家政策的有效介入有利于农村分散资源的整合。中国农民的特性(个人主义)决定了村民不可能自发的整合资源，必然依靠国家力量的介入。以家户为单位的生产组织也难以抵御自然灾害、市场失灵和社会失调等多重风险，正是由于这些使他们在利益判断上有着近视，也产生了大量的投机主义行为，“搭便车”行为也大量存在。而大量的投机主义行为与“搭便车”行为反过来又阻碍了村民间凝聚力的形成，难以保护农村有限的资源、保护农村的公共设施。而且当前农村社会已经进入一个从分化到整合的阶段，这一阶段要求强化农民间的合作性，增强农民的组织性和地方治理的自治性，整合农村的有限资源。因此，这就需要一股外力来督促社会资源整合。而这种外力只能是国

家，通过国家政策介入来整合农村中的有限资源，阻止投机主义行为的发生，防止“搭便车”行为的产生。

4.优化农村社会的自然环境需要政策介入。众所周知，农业是国民经济的基础，只有农业发展了其它产业才有可能发展。若考虑中国农民人均不到两亩地，近九亿的人口居住在农村，他们生存的基础是农业，因此，农业的发展状况直接决定了农民的生存状况。陈云同志曾经精辟的提出“无农不稳”、“无粮则乱”的论断。农业发展的好坏直接与农村的自然环境紧密相连，农业与工业及第三产业的不同之处决定了国家政策必须介入到农村中。单靠农村的个体家庭是根本无能力去克服农村自然灾害、土地贫瘠、气候恶劣、交通封闭等这些恶劣的自然环境的。而且目前农村社会相互分离，处于散漫的低组织状况，社会组织能力不强，这些均需要国家的政策介入。国家政策的有效介入可以克服农村中一些恶劣的自然环境，提高农民的抗灾能力与农村社会的组织能力，更好地为农村提供公共物品和保护公共资源。

三、理性认识国家政策介入在新农村建设中的重要作用

1.政策介入是深化农村改革的重要保证。我国农村正在经历着一场极其深刻的社会变革。变革的实质是一场革命，必然引起农村社会各方面利益关系的深刻调整。因此，在变革的过程中，不可避免地会遇到来自社会各方面、各社会团体以及农村居民的各种矛盾、问题和阻力。要处理和解决好这些矛盾和问题，克服各种阻力，把变革不断地引向深入，使农村在稳定的基础上积极地向前发展，在发展过程中保持稳定，关键在于要有正确的政策保证。通过强有力的政策手段，调节各方面的利益，调整各方面的关系，化解各方面的矛盾。实践证明，只有加强调查研究，摸清农村改革中各种矛盾的特点，做好科学的社会预测，把握农村改革的发展趋势，进而在理论与实际相结合的基础上，制定和实施适应农村改革的各项政策，才能保证农村改革的深入发展。

2.政策介入是维护政治社会稳定的保障。农村是一个庞大而复杂的社会经济系统。尤其在中国，九亿农民分布在地域辽阔的国土上，其生产、生活及社会活动构成了世界上独一无二的大系统。要使这个大系统结构合理、功能优化、运行正常，需要投入大量的管理力量和措施。当前，我国改革发展已进入一个经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的关键时期。这种空前的社会变革，既给我国发展进步带来了巨大活力，也带来了这样那样的矛盾和问题。政府一切工作的核心就是要建立政府与人民的血肉联系。政府必须把为人民服务作为管理工作的出发点和立足点，以人民群众高兴不高兴、答应不答应、满意不满意作为施政的目标，认真倾听群众的呼声，切实解决群众的困难，扎扎实实地为人民群众办实事、办好事，提高为人民服务的质量。加强农村政策介入的针对性研究，在农村政策执行中缓解社会矛盾，维护社会稳定。

3.政策介入是引导农村发展和谐的指南。建国以来，我国农村的发展经历了一个十分复杂、曲折、坎坷的过程。在这个过程中，成功与失败交织在一起，正反两方面的经验都是深刻的。过去，在一段较长的时间里，由于对我国国情缺乏正确的认识和了解，对农村制定和实施了“左”的政策，特别是十年“文革”期间，极“左”路线和政策的推行，严重地破坏了集体经济和工农联盟，使农村的发展陷于失控、离轨和畸形的状况，农村经济濒于停滞、崩溃的边缘。党的十一届三中全会以来，在拨乱反正的基础上，制定和执行的路线、方针和政策，极大地调动了广大农民的社会主义积极性，在比较短的时期里，使我国农村的发展走上了健康的道路，农村面貌发生了奇迹般的变化。实践使我们认识到，政策介入对于农村的发展具有十分重要的导向作用，政策的正确与否，直接关系到农村的进步与倒退，乃至影响整个社会的安定。

4.政策介入是促进农业、农村、农民发展的关键。经过30年的改革开放，我国取得了举世嘱目的辉煌成就，农村经济社会也发生了深刻变化。实践证明，我国农村发展的直接原因就是“一靠政策，二靠科学，三靠投入”的结果。邓小平同志曾经指出：“农业是根本，不要忘掉。…‘农业文章很多，我们还没有破题。”我国是一个以农业著称的大国，农业在国民经济中占有特别重要的地位。大力发展农业生产，逐步实现农业现代化，对于彻底改变农村的落后面貌，富裕广大农民，是一个十分重要的战略问题。

当前，随着农村改革的不断深化，我国农业正处在一个历史性变革的重大转折时期，我国社会阶层的迅速分化与复杂化，社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式日益多样化，人们的价值体系和思想观念也急剧变异，由此产生的就业问题、分配问题、收入差距问题、社会保障问题、城乡发展失衡、地区差异扩大、教育卫生问题、社会治安问题、环保问题等日益突出。这就要进一步贯彻落实科学发展观，解放和发展农村生产力，提高农业的综合能力和综合效益，实现农民全面奔小康的目标，进而推动整个国民经济持续、快速、健康发展。面对新形势，我们必须认真研究农业现代化的新情况、新问题、新经验，探寻其发展规律和趋势，制定和实施科学的政策，以政策介入来指导农业生产的健康发展。

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