党内民主60年:基本经验与前景展望

胡国喜

摘要：党内民主是党的生命。新中国成立60年来，我们党始终重视发展党内民主，从而使党内民主获得了科学发展。文章总结党内民主实现科学发展的基本经验，并以历史经验为依据，对党内民主的未来发展走向做出学理性的前瞻。

关键词：建国60年；党内民主；科学发展；经验；展望

中图分类号：D26

文献标识码：A

文章编号：1004-1494(2009)04-0001-05

中国共产党自创立以来就致力于党内民主的孜孜追求。特别是新中国成立以来，面对党的政治角色由革命党到执政党的范式转型，党内民主建设更为突出。在这期间，虽然党内民主的发展在特殊历史时期遭遇挫折，但从总的历史发展来看，党内民主实现了整体上的科学发展，这一特征自改革开放以来显得尤为明显。值此新中国成立60周年之际，总结党内民主科学发展的基本经验，并在此基础上作出学理性的展望，对实现党内民主的科学发展具有十分重要的参考价值。

一、建国以来党内民主实现科学发展的基本经验

(一)以制度创新、制度设计和制度安排来发展党内民主

从建国60年来的党内民主发展史可以看出，建国以来党内民主的发展并不是简单的线性发展，而是具有明显的曲线状态。建国以来在特定历史时期党内民主之所以倒退，原因就在于以“四大”(大鸣、大放、大字报、大辩论)式的群众运动来强行推进民主进程，然而其结果适得其反。痛定思痛，我们党认识到制度“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”，因而“必须使民主制度化、法律化”，于是逐渐摸索出一条依靠理论创新和制度创新来充分挖掘党内民主资源，并对各项制度进行科学合理的安排，使之成为推进党内民主持续稳定发展的运行机制的新路子。这套运行机制主要有党代会制度、党委会制度、党内选举制度、党内监督制度以及党员权利保障制度这五大制度构成。党内民主运行机制使得党内民主的顺利发展有了可靠的制度机制保障，这是为改革开放以来党内民主的发展史所证明了的。

(二)坚持有序的、可控的、增量的党内民主发展策略

民主作为上层建筑，它的发展程度是由一定历史阶段的经济社会发展水平所决定的。同样，作为民主基本原则在党内的运用而形成的党内民主，它在一定的历史时期的发展也有其限度。因为发展党内民主的物质基础、积累党内民主建设的经验及提高党员的民主素质等方面不可能在短时间内完成。所以发展党内民主不仅是一项全面的系统工程，也是一项长期的战略任务。把党内民主作为战略任务划时期分阶段地推进，既要明确发展党内民主的总方向，又要走小步不停步，步步为营稳妥地推进，这样党内民主制度才能逐步建立、健全和完善。也就是说，发展民主的方向必须坚决，但方法要细密、步骤要稳妥，既大胆又慎重，党内民主制度要很好地试点，成熟一个推行一个，这是我们党发展党内民主的战略方针，即发展有序的、可控的、增量的党内民主。

(三)尊重党员主体地位，保障党员民主权利，夯实党内民主的基础

党员是党的肌体的细胞和党的行为主体。发展党内民主，离不开全党7400多万党员的共同努力。党内民主的本质就是全体党员一律平等地参与党内各项事务的决策，它决定了党员在党内的主体地位。党员主体地位的实现程度反映着党内民主的发展程度，因而成为党内民主发展的重要标志。党员主体地位是通过行使各种权利来得以实现的，离开党员民主权利的充分行使和切实保障，党内民主就无从谈起。所以，党员主体地位的体现和党员民主权利的行使，是发展党内民主的根基。发展党内民主必须要以保障党员民主权利为基础，这样才能激发党内民主发展的内在动力，使广大党员积极参与党内事务，充分行使自己的民主权利，积极进行党内民主理论、制度和实现形式的创新，推进党内民主的持续发展。建国60年来，我们党在吸取“文革”时期党员民主权利遭到严重践踏的深刻教训上，大力推进党员民主权利的保障工作，2004年颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，对党员权利的范围、权利的行使和保障都作了全面而明确的规定，成为我们党有史以来有关党员权利的最全面最系统的规定，为健全党内生活、发展党内民主提供了强有力的法规保障，充分夯实了党内民主的发展基础。

(四)积极推进指导理论创新，丰富党内民主理论资源

“没有革命的理论，就不会有革命的运动”，理论对实践具有巨大的指导意义。同样，党内民主的实践离不开马克思主义民主理论的科学指导。党内民主的实践是不断发展的，指导民主实践的理论也应该具有与时俱进的动态属性。党内民主的每一步发展，都是以理论创新为前提，以汲取理论营养为基础，以理论的科学引导为保证的。建国以来，特别是改革开放以来党内民主之所以能够实现科学发展的关键就在于我们党集党心、党智、党力而创新形成的中国特色社会主义理论体系，它对党内民主发展具有保证方向，保证成效的重大理论作用。

(五)培育党内民主文化，增强党员民主意识，提高党员民主素质

发展党内民主离不开党内民主文化的价值支撑和舆论氛围。党内民主文化包括民主的意识、民主的素养和习惯、传统等，培育党内民主文化是发展党内民主的内在要求。党内民主的权力架构和制度运行机制固然为发展党内民主提供外在保障，但只有高度觉悟的党内民主意识所造就的党内民主文化才是发展党内民主的内在决定力量。因此，只有当党内民主的基本精神与一般原则内化为全体党员的政治意识和政治价值取向，并外化为一种民主习惯和民主行为，形成党内民主文化意识，党内民主才会具有实在的内容和持续的发展保证。这就要坚持高度重视党内民主的教育，积极塑造全体党员包容党内不同意见、尊重多数、保护少数以及制度和程序至上的党内民主观念、品质与精神，不断改革、创新和完善党内民主文化的实现形式，从而为党内民主的科学发展提供有力的内在支持。

(六)始终高度重视发展党内民主，把党内民主提高到党的生命的战略高度来加以建设

建国60年来特别是改革开放以来，我们党始终重视党内民主的发展。党的十六大提出了党内民主是党的生命，把党内民主提升到党的生命的历史高度来认识，这代表了我们党对党内民主的重要性的最新认识。在我们党的历史上，关于党的生命的理论命题还有两个，一个是政策和策略是党的生命，一个是党的团结统一是党的生命。这三个理论命题具有内在关联性和统一性。党内民主不仅可以供给正确的政策和策略，而且可以造就党的团结统一的政治局面。从关于党的生命的三个理论命题的演化可以发现，我们党对党的生命的认识是逐步深化，并最终认识到党的生命的本质——党内民主。对发展党内民主的重视，还表现在我们党不仅把党内民主看作党内生活的一种作风来发扬，更是把党内民主作为党的一项根本制度来建设；不仅仅把党内民主作为党的建设的重要内容。更

是把党内民主作为推动人民民主发展的示范和引导动力，党内民主的发展层面已经从党的建设层面提高到国家民主建设的战略层面。可以说，正是在这种高度重视发展党内民主的思想认识的基础上，党内民主才能克服重重阻力、排除种种困难、破解道道难题，最终实现科学发展。

(七)健全完善民主集中制，为发展党内民主提供强有力的组织保障

民主集中制是党的根本组织制度和组织原则。我们党是一个有着7400多万党员，366多万个基层党组织的大党，她之所以具有高度的凝聚力和旺盛的战斗力的原因就在于以民主集中制为根本的组织制度和组织原则把全党有机地组织起来。党内民主是我们党的根本政治制度，民主集中制则是发展党内民主的有效机制之一。发展党内民主，最基本的前提就是党的集中统一，最关键的环节在于全党的积极参与。民主集中制内在的在民主基础上的集中和在集中指导下的民主相结合的这么一种辩证关系，使得它既充分激发全党的创造活力，又有效防止和克服分散主义、自由主义；既坚决维护党的团结统一，又有效防止和克服个人专断，真正形成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面。这就说明，民主集中制不仅为发展党内民主创造稳定的活泼的党内政治环境，而且为贯彻党内民主的基本精神和具体措施提供了有效的组织基础和组织保障作用，从而有力地推动党内民主的科学发展。

(八)积极学习和借鉴国外政党党内民主建设的有益经验

现代民主政治是政党政治，政党政治有其运行的一般原则和普遍规律。因此，大胆积极学习和借鉴国外主流政党在发展党内民主方面有益的做法和成熟的制度经验，是我们党发展党内民主的有效途径。改革开放以来，国外政党的一些做法包括积极鼓励和支持普通党员踊跃参与党内民主；把党内民主的各个运作环节制度化规范化法制化；注重程序民主对发展党内民主的保障作用；在完善党内监督机制建设的同时，有效保证党内监督机构的独立性等有益经验均为我们党所借鉴。这些基本经验对我们党来说不仅是有效适用的，而且是切实可行的，进而成为我们党科学发展党内民主的宝贵经验资源。正因如此，党的十六大报告中指出：“要坚持从我国国情出发，总结自己的实践经验，同时借鉴人类政治文明的有益成果。”建国60年来的实践证明，关起门来搞经济建设是不可行的。同样，关起门来搞党建也是行不通的，特别是在民主传统不多但民主创痛不少的中国发展党内民主，更需要我们党用开放的、自信的心态去积极学习和借鉴世界其他政党发展党内民主的有益经验和有效措施。

二、未来党内民主发展的前瞻

(一)致力方面：继续发展党内实体民主的同时，更加注重发展党内程序民主

应该看到，建国60年来，特别是改革开放以来，党内民主建设取得了巨大的成就，尤其是使党内民主的发展走上了一条依靠制度设计创新和有机安排的科学道路，从而建构起由党代会、党委会、党内选举、党内监督和党员权利保障制度等五大制度所组成的党内民主运行机制。就党内民主的合理运行机制来看，现在已经基本成形并初具成效。但如果从党内民主的宏观视域来看，党内民主存在着实体民主与程序民主发展脱节的不足，这就成为今后我们党加强建设和发展的着力点。

党内实体民主，主要是指党内民主在制度层面的规定。如上所述，我们党在发展党内实体民主上已经迈出坚实而有力的步伐。而党内程序民主，则是把关于党内实体民主的制度性规定转化为具体实践所必须遵循的方式、步骤和顺序。党内程序民主的意义和价值就在于：由于制度的宏观和抽象所决定的制度空间宽广，而给予制度的执行者以自由裁量权，这种自由裁量权可能导致制度执行的偏差即有利的就执行，不利的就变形，而程序民主所具有的权威和理性能最大程度地限制任意裁量权，减少和避免管理和决策过程中的随意性，保证制度规范的贯彻执行，提高其实现的程度。因此，党内实体民主要在程序民主的规范框架内运行，而程序民主则为实体民主的实现提供程序保障，没有程序民主保障的实体民主，必将流之于形式，从而导致制度失灵、制度停摆，这不仅严重冲击制度的权威性和合理性，而且当人们的制度预期与实践效果形成巨大反差的时候，有理由怀疑制度建党的科学性。而解决这一切问题的关键，就在于不断完善党内实体民主制度建设的同时，更加注重党内程序民主的发展。

因此，今后党内民主的发展必须致力于两个方面：一方面是党内实体民主方面的制度进一步设计创新、安排完善尤其是要精化、细化。改革开放以来我们党出台的制度规定不可谓不多，但这些的规定大多都是精神性的、指导性的笼统规定，这就使得制度初衷看起来是好的，但是缺乏操作性。所以，要在继续推进制度创新的同时，在制度的精细化、实用化、适用化建设上下大功夫，进一步使制度臻于完善。另一方面是党内程序民主方面要给予高度的重视和切实的建设。党内民主是党的生命，党内程序民主可以说是党内民主的生命，没有规范化法规化的程序作保证，以制度为基本载体的实体民主就难以实现其预期效益。“现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范，因而无法得到实际的应用。”这就需要出台一些配合制度执行的具体的操作规范、实施细则，从程序上来保证制度的贯彻和落实。应该说，在继续推进党内实体民主发展的同时，更加注重发展党内程序民主，将是今后迫切紧要的任务。

(二)致强方略：构建基层民主和高层民主有机衔接的良性互动共进机制

从党内民主的层次结构来看，党内民主基本上可分为两大部分：高层民主与基层民主，亦即宏观民主和微观民主。高层民主表现为党员参与、管理、决策党内重大事务方面的民主，这是发展党内民主的关键。高层民主具有全局性的影响力，因而推进高层民主必须采取十分慎重稳重的态度，因为如果冒然推进高层民主，势必造成党内乃至国家的动荡，前苏联在这方面的惨痛教训记忆犹新。基层民主是党员参与、管理、决策党内日常事务以及基层事务等方面的民主，可以说，基层民主是高层民主的基础和保证。基层民主作为党内民主的具体化和直接体现，它的实现程度直接体现和反映党内民主的发展程度。因而，相对于高层民主的间接性而言，基层民主具有直接性的特征，这就使它成为我们党发展党内民主的决心和诚意的风向标。因此，必须积极推进基层民主的发展，为高层民主的推进培育民主环境和民主土壤。

基于党内民主的双层构架，可以衍生出发展党内民主的两种基本策略：一种是自上而下式，即以高层民主带动基层民主。一种是自下而上式，即以基层民主推进高层民主。应该说，这两种策略各有利弊。就前者而言，高层民主所具有的全局影响力对基层民主的发展具有强大的势能优势，因而高层民主的每一步发展都将对基层民主产生重大影响。问题的关键在

于，巨大的影响隐藏着极大的风险，如果高层民主搞不好，其对基层民主的影响将是灾难性的，“文革”十年动乱所造成的党内民主史无前例的大倒退历历在目。就后者而言，发展基层民主，有利于锻炼基层普通党员的民主素质和培养党内民主氛围，为高层民主的发展夯实基础。同时，从基层民主中涌现出的一些成熟的制度和经验可以为高层民主所借鉴和吸收。但是，如果基层民主的发展得不到高层民主的肯定，那么基层民主建设的成果由于合法性的缺失，其迟早难免功亏一篑。出于这两种策略均有利弊的考量，合理的做法就是把这两种策略结合起来，相取所长，互补不足，臻于至善。

把发展党内民主的两种策略相结合后，就可以形成这样的一种党内民主发展逻辑：1.基层民主果断先行。通过发展基层民主大胆探索发展民主的新形式和新方法，检验民主制度和民主程序的科学性。不断积累和及时总结经验。如果被基层民主证明是成熟的、可行的，那么就向高层民主发展。反之，在发展基层民主中出现的一些问题和教训，同样可以为发展高层民主避免挫折和震荡提供经验教训。党的十七大提出的“探索扩大党内基层民主多种实现形式”，其深意正在于此。2.高层民主及时跟进。对基层民主中的一些成功的制度、经验，高层民主要及时总结并予以法规化，进而以其非凡的影响力在全党迅速推行，推进党内民主的切实发展。3.二者良性互动共进。正是把自上而下和自下而上两种方式相结合，才能使党内民主的发展呈现渐进中有突进，渐进与突进循环交替，既可以实现不断推进，同时也可以防止盲目冒进的这样一种张弛有道徐图进展的良好的党内民主发展局面。正如胡锦涛总书记指出：“尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”因此，把自上而下和自下而上两种发展策略结合起来，形成二者的双向互动和良性循环，进而实现党内民主的科学发展，是今后我们党发展党内民主的基本策略。

(三)致思方向：发展党内民主，不仅是党建的目标，更是实现人民民主的路径抉择

党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大基石。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，但其重要性都不可替代。从政治学的民主理论看，国家形态的民主与一个政党党内的民主基本上是无涉的关系，但在我国的政治框架下，中国共产党是唯一的执政党并将长期执政下去，解决中国问题的关键在党，所以我们党党内是否民主直接影响到人民民主能否实现。但这并不意味着，党内民主可以代替和包办人民民主，相反，发展党内民主的终极目标是实现人民民主。这已成为我们党发展党内民主的战略目标，它发端于党的十三大所提出的“发展党内民主是实现人民民主的一条切实可行、易于见效的途径”，明确于党的十六大指出的“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，成熟在党的十七大所要求的“要以扩大党内民主带动人民民主”，“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。这标志着党内民主发展范式的重大变化：发展党内民主已不仅仅是我们党的党建原则和方法，更是上升成为发展人民民主的战略路径选择。也就是说，人民民主是党内民主的最终发展方向。

在我国，党内民主与人民民主的关系，是7400多万人的民主与13亿人的民主之间的关系，所以就从属关系来说，党内民主寓于人民民主之中，是人民民主的一个子系统。作为子系统，党内民主不可能游离于人民民主的大范畴之外而独立发展。相反，党内民主的发展是有限度的，这个限度就取决于人民民主发展的程度。所以二者之间不是交集而是包容与被包容的关系，在这种包容关系中，党内民主不是人民民主的自然延伸，人民民主也不是党内民主的简单外溢。而是存在着内在的关联性和统一性，关键就在于构建一个二者互动发展机制。需要指出的是，要对人民民主对党内民主发展的促进作用给予高度的重视。目前学界乃至政界，对这点有漠视的趋向，似乎党内民主一发展，人民民主就自然而然跟着上去了，这是一种极大的误解。马克思指出“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展”，由此可见，党内民主的发展，是受制于人民民主的发展的。所以，为了发展党内民主，要更加注重发展人民民主，关键是构建一个互动共进机制。

这个互动发展机制的目标指向，就是达到人民民主对党内民主的促进和决定的作用，同时为党内民主的发展提供必需的民主土壤和民主氛围，而发展党内民主则推进着人民民主空间的扩大，从而使二者达到一种互动共进的发展态势。显然，在我国的政治发展逻辑中，这个互动机制的发生装置亦即原动力是而且只能是党内民主，正是通过发展党内民主，达到党的内在和谐，进而实现党的民主，即党行使外部功能的民主性，通过党的外部功能的民主，渐次示范和带动人民民主。当然，人民民主的发展路径，并不限于党内民主的示范带动，而是可以积极探索多种实现形式，而这种探索，是要为拓展党内民主的空间服务的。也就是说，发展党内民主，是为了发展人民民主；同时发展人民民主，是为了更好地发展党内民主，二者就在这种互动发展中实现共进。这将是今后发展党内民主的目标指引和理论导向。

参考文献：

[1]邓小平.邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社.1994.

[2]列宁.列宁选集：第1卷[M].北京：人民出版社，1972：241.

[3]中共中央党校校务部.十一届三中全会以来党和国家重要文献选编[G].北京：中共中央党校出版社，2008.

[4]许耀桐.中国共产党党内民主的发展[J].新视野，2008(6)：13.

[5]胡锦涛.提高社会主义基层民主政治建设水平，保证基层人民群众直接行使民主权利[N].人民日报，2006-12-02(1).

[6]马克思.恩格斯.马克思恩格斯选集：第3卷[M].北京：人民出版社，1995：12