保护农民土地产权 增加农民财产收益

吴 菊

土地问题历来是农村和农民的核心问题。我国农村土地实行农村劳动群众集体所有制，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，农村土地承包法规定：“农民对承包的土地享有使用、收益、转让及继承的权利”，这几乎是全部产权。但同时也规定，国家可以征用农民土地：农用耕地不得用于非农建设。那么，农民拥有的土地产权到底包括哪些内容，农民转让土地收益应得几何。

国家对农民土地产权的合法侵犯

我国宪法第十条规定，城市的土地属于国家所有，农村土地实行集体所有制。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。土地管理法进一步规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，，必须依法申请使用国有土地”；“申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征用的原属于农民集体所有的土地”。

笔者对上述法律规定的理解是：国家为了公共利益的需要可征用农地，换句话说，国家征用农地的目的是为了公共利益的需要；征用的农地成为国有土地；单位和个人用地必须使用国有土地。那么，必然的推论是，将“国家征用的原属于农民集体所有的土地”用于单位和个人的建设(包括个人自用住房或经营用地)是公共利益的需要，或简言之。个人用农地是公共利益的需要。这在逻辑上是混乱的，在理论上是荒谬的。

这里有必要说明的是“公共利益的需要”。如果土地管理法所说的“公共利益的需要”侧重公共利益，那么“个人用农地是公共利益的需要”显然是难以成立的，正确的说法是个人用地是个人利益的需要。如果“公共利益的需要”是指“公共需要”，就有必要解释“公共需要”。公共需要是指与私人需要相对应的、社会成员作为一个整体的共同需要，满足这种需要的物品在效用上是不可分割的，具有消费的非竞争性和受益的非排他性，一个人消费不影响其他人消费，增加一个人消费的边际成本为零；一个人从消费该种物品中获益，其他人也获益，即使他不付费，也不能(不，必或不合算)将其从受益中排除。这种物品称为公共物品，如国防，提供这种物品是为了满足公共需要。满足私人需要的物品称为私人物品，私人物品具有清晰的效用边界，消费上是竞争的，受益上是排他的，某甲消费了该物品(如一个苹果)，其他人就不能消费该物品；若某甲不付费，他就不能消费该物品，如食品、衣物、住房等。土地管理法的规定，私人需要(个人建房或经营用地)就是公共需要，显然是不当的。

另外一个需要说明的是“征用”的含义。“征用”是指运用国家强制力的收用。涉及财产的，一般税收或类似税收可以用“征”。就税收本身来看，是无偿的，是对纳税人的收入所得或财产一部分的无偿取得。但若将政府征税与提供公共品联系起来，税收就是有偿的，是政府对公众提供公共品成本的补偿，正是在这个意义上，税收被称为公共品的价格，即税收之价。除此之外，政府对居民个人的财产或所得的取得均应采取有偿的办法，遵循市场交易中的等价交换原则进行，就像居民个人在市场上取得物品必须付费一样，政府取得物品也必须付费。即政府对居民强制课征必须有法律依据，这个法律依据是布坎南“宪政”意义上的法律，即现行法律依据的规则，这个法律规则必须是正义的。“人们遵守法律的根本动因是法律的合宪性(legitimacy)，而不是对国家暴力的畏惧。”(张维迎，2006)如果法律本身不合理，不符合人们认可的基本正义，就很难被普遍遵守。从《土地管理法》和《物权法》对农地“征用——补偿”的规定中，看不出等价交换的含义，而只看出了强制性征收，象征性补偿。当然，这并不是说无论在什么情况下，农地都不能征用，只是征用的范围应被严格限制在重大灾害等不可抗力、战争等非常状态下。在此状态下，为了避免造成重大人员伤亡和重大财产损失以及涉及国家的存亡，政府可以征用或征收农地，甚至可以动员所有的社会资源。但在常规状态下，在和平时期，居民依法缴纳了税收以后，政府无权课征于居民，否则，公民权益将被严重侵犯。

被限制用途的土地在交易时价值不会增加

1.法律对农民土地产权权能的删除

物权法和土地承包法均规定，农民对其承包的土地有占有、使用、收益、转让、继承的权利，这些几乎是产权的全部内容。但土地承包法第十七条规定，农民要维持土地的农业用途，不得用于非农建设：第三十三条规定，农民不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途：农民在转让土地时，受让方须有农业经营能力。换句话说，农民可以自己耕种承包的耕地，也可以转让他人耕种其承包的土地，而不能用于其他方面。阿尔钦在《新帕尔格雷夫经济学大辞典》中对产权这样定义——“产权是人们对物品各种用途进行选择的权利，这种权利并不是对物品可能用途施以人为的或强加的限制，而是对这些用途进行选择的排它性权利”，现行法律对农民承包土地用途的限制是对农民土地财产权权能的巨大删除，这种删除不是德姆塞斯的在产权执行过程中“部分产权被删除”意义上的删除，而是删除得近乎不拥有产权，以致农民土地财产的价值所剩无几。

2.被限制用途的土地在流转时，其价值不会增加

物权法和土地承包法规定，农民对其承包的土地首先不能用于非农用途，其次不能转让给非农用途的人。即财产可以交易，或者说土地可以流转，但农民无权改变土地用途。而一项财产的买卖，只要不改变用途，其价值不变。土地使用权的流转只能改变土地的使用规模，可以聚集成片的土地用于耕种，便于机械耕作，提高土地的规模效益，而不能改变出让土地农民的收入量，出让土地的价值仍是种植农作物将来收入的贴现，这适合于农户之间的土地转让。如果可以改变土地的用途，“用于提供收入川流的资本用法改变时，其资本价值就可以改变”(菲歇尔，1999)。所以作为财产的土地的价值不在于能否交易，而在于能否改变用途。原来的农地在改作工商业用途后，其价值往往几十倍甚至百倍地增长。

接下来的问题是，农地改变了用途，增值部分农民能否拥有。答案是不能。造成这一结果的原因，除了有流传已久的“土地涨价归公”错误观念以外，更有法律规定，土地要改变用途，只能由国家征用后由政府改变用途，对被征地的农民给予一定的补偿。土地管理法第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。”补偿费的高低暂且不论，首先补偿费的计算依据就是错误的。我们知道，资产(土地)的价值是未来收入流的贴现，而不是以前收入流的贴现：是改变用途用于工商业后的价值贴现，而不是改变用途前用于种植农作物价值的贴现。政府给予的补偿费远不足以抵补作为一项财产的土地价值的损失。但是这一补偿作为现行法律对农地产权界定的价值可能是足值的，因为农民承包的看起来具有近乎完全产权的土地，在被严格限定在农业用途以后，其价值所剩无几，几年的农作物收获量而已。

合理保护农民产权有效增加农民收益

如果国家要保护农用耕地不减少，统一规划全国土地的使用，防止土地特别是农用耕地的无计划使用，通过法律的形式规定土地的用途是无可厚非的。但是在国家有计划的为经济建设征用土地的过程中，被征地农民的权益被严重剥夺是不正义的，也是不经济的。因为转变农用耕地的用途于非农建设的是政府而不是农民，遵守国家法律的农民，其财产权应该受到国家法律的保护。作为拥有土地产权的农民应获得财产权收益，而不仅仅是几年农作物收获量的补偿。

被征用农地的农民在土地被征用后陷于贫困状态，这种贫困是一种制度性贫困。要改变这种状态，就要改变现有法律，给予农民全部产权。若短期内不能变法，在现有的法律框架下，一个可行的解决途径是：在政府征用(用“购买”一词更具有合理性)土地时，让农民参与土地转让谈判，且有最终决定权，使农民获得其应得的财产收益；也可以，在农民土地使用权转让时，按照土地改变用途后价值的一定比例(如，二分之一或三分之二)计算补偿费，让农民有机会获得土地增值收益。这种通过初次分配改善农民生存状况，比政府通过再分配来改变农民状况更公平，也更有效率。