统筹城乡发展:自贡试验的几点启示

陈大斌

统筹城乡，实现共同发展的重大意义不言而喻。所以国家在西部成渝两地建立全国统筹城乡综合配套改革试验区时，立即引起媒体和公众的关注和期待。四川省委领导在组织成都的试验时，决定抓住这一机遇，在省内扩大试验，从2007年7月开始，在川西平原经济型的德阳市、川北山区经济型的广元市、川南丘陵地区经济型的自贡市三个不同类型的地方，进行同样内容的试验。但此后不久，“5.12”一场大地震，德阳、广元惨遭重创，无暇它顾，省级试验的任务便落到自贡一市身上。

目前，在川渝地区共有三个试验区正在运行。重庆和成都是国家级的，都以一个大型城市为中心展开，而自贡只是一个省辖市，所辖农区区域也不大。在这项试验中，加快乡村发展是重心，而城市则处于带动全局的主导地位。有人戏言这是三马拉车：重庆的试验是“大马拉大车”，成都是“大马拉小车”，而自贡是“小马拉小车”。自然成、渝两个国家级试验区更引人注目，但笔者却更关注自贡的试验。因为广大农村地区大都远离大城市，难以直接与某个大城市对接，“拉”他们的只能是为数众多的“小马”。也就是说，“小马拉小车”的自贡试验的成果，将会有更普遍的适用价值。所以笔者对自贡的试验充满期待。

最重要的“突破”

十月中旬，笔者应邀来到自贡，就这场试验作了为时十天的探访。所见所闻，令人大受鼓舞。试验开展以来的两年间，所取得的成效超出了笔者的预期。

不过，这些成效还不可能马上都直接用具体的经济发展数据表现出来。自贡的统筹城乡发展试验，是以规模、实力都不算强大的城市带动发展滞后的农村经济、社会加快发展。试验本身就是一个较长时间的改革发展过程。自贡试验的设计是为期十年，第一阶段从2007年到2011年，全面完成要到2016年。现在试验只有两年时间，虽然还不可能这么快就在某些重要方面取得重大突破，却已经为解决以上诸多问题创造出有利条件：这就是比较有效地破除了重城轻乡的传统观念和发展模式，全市上下对统筹城乡发展的重要性、紧迫性得出共识，并初步形成符合实际情况、较为可行的改革、发展思路。

千万不可轻视这项成就！改革开放三十年，我国的经济迅速发展，国力大大增强，但是，城市与乡村的差距却在进一步扩大。2008年与1978年相比，城乡居民收入之比由1.5∶1扩大到3.33∶1。党的十七大以来，中央采取一系列重大惠农措施，实行“少取、多予、放活”的方针，全部免除了农业税，切实减轻农民负担，并发放多种补贴，农民的收入有所增加。但城乡居民收入的差距仍在继续扩大。自贡市委、市政府副秘书长、市统筹办常务副主任杨立平与其他几位负责人在接受笔者访谈时，异口同声地阐明这样的观点：目前，我国城乡差距不断扩大，农村经济社会发展的各方面都大大落后于城市。这是一个十分严重的问题。即使再过几年全国城市化率达到50%，全国仍有七八亿人口在农村。广大的农村发展严重滞后，这么多农民致富无门，我们的国家就不可能真正成为社会主义现代化强国！占总人口半数的农民不能与城市居民平等分享改革发展成果，不能同享平等的经济社会权利、基本同质化的生活条件及均等的公共服务，这与实现科学发展，构建和谐社会的目标相悖，中华民族复兴的伟大目标就无法实现。所以，统筹城乡发展，事关大局。

但是，面对城乡差距继续扩大的严酷现实，并不是所有人都有这样清醒、痛切的认识。对中央的这一重大战略布局漠然处之的，大有人在。一些人只陶醉于城市、工业快速发展的成就，从不用心去了解、研究农村问题；有的人虽然也知道一些城乡差距过大的情况，却妄言解决城乡差距问题是长期的历史性课题，现在没条件解决，不必太多着力。这种论调无异于公然鼓吹农村发展滞后、农民贫困的“合理性”；还有一些人被某种利益纠缠、驱使，一心偏向城市、工业。这些问题的存在，使中央提出的统筹城乡发展这一战略，在一些地方还只停留在口号上。所以，自贡的同志认为，这种对农村、农业发展和农民命运的漠视，是开展这项试验的头一个阻力，是最大的困难。试验要取得“突破”，首先就要“突破”这些东西。

当然，出现这样的问题，也还有客观上的原因。农业是一项弱质产业，投入大而效益不高，收效期长，风险又比较大。在企业以追求利润为目标的市场经济条件下，在政府官员以GDP为“政绩”主要指标的大环境里，人们自然不愿下力气办农业。还由于长期的城乡二元化发展，致使一些地方重工轻农、重城轻乡已经成为一种难以扭转的思维、行为定式。改革开放三十年来，农村的人力、智力、资金、土地等多种生产要素继续向城市涌流，造成农村严重“失血”。这种定式已形成一种巨大的惯性力量。近几年来，虽然中央采取这么多有力政策措施，也只能缓解，而未能从根本上改变这种严重局面。

自贡的试验正是在这种情况下开始的。促使全市上下、各级干部真正正确认识、深刻理解“统筹城乡发展”的重要、深远意义的思想大动员，是围绕着《自贡市统筹城乡综合配套改革试点总体方案》（下称《总体方案》）的制定展开的。由市委市政府主要领导带头，组织全市各部门各区县领导干部深入城乡开展调查研究，发动全市展开全民大讨论、大发动。《总体方案》形成的过程也是全市上下学习、理解中央重要决策的过程，是人们经历了又一次思想大解放，对全市发展战略及改革方向形成共识的过程。自贡市委书记王海林说，在川渝地区的三个试验区中，自贡的客观条件并不优越，困难不少。但试验的实践打开了我们的眼界，长了干部群众的士气，大家都增强了信心，看到了新的希望。现在全市上下都认识到，这场试验不仅是上级交给我们的重要政治任务，也是自贡的一个历史性发展机遇。能否正确认识并把握好这一机遇，搞好这场试验，是对我们执政能力的最大考验。

听了这番谈话，笔者深受教益。在自贡，经过这次思想观念上的蜕变，统筹城乡，共同发展，已成全市上下的共识。从市到各区县，有一大批干部关注农村农业发展、关心农民命运，在潜心研究农村农业发展、农民脱贫致富的问题，这本身就令人感动。笔者对自贡的同志说，即使你们的试验暂时没有取得其他“冲破”，能有这么多人真正为“三农”呕心沥血，奔走呼号，艰苦求索，这就是一项了不起的成就，就令我肃然起敬。

正视现实，破除传统的思维定式和发展模式，正确理解中央统筹城乡发展的战略思想，是试验成功展开的前提。这是自贡实践给我们的第一个重要启示。

从市情实际出发布局城乡发展

自贡与成都、重庆同为试点城市。显然，自贡市的经济实力无法与成渝两市相比，其城市、乡村发展水平在全国和四川省都属中等水平。自贡工业有较久的历史，1939年建市，是四川省除成都外第二个建制的市（当时重庆为抗战“陪都”，是直辖市）。抗战时期，中东部沿海盐场沦陷，自贡井盐负担起了“大后方”差不多半个中国的食盐供应。自贡因盐设市，因盐发展、繁荣，但由于产业过于单一，经济发展受限。新中国建立后，自贡迎来第二个黄金发展期，成为国家重要的盐化工基地。第三个黄金发展期是“三线”建设时期。北京、上海等地一批大型工厂内迁在自贡落户，自贡成了一个重要的化工、机械、原材料工业基地。进入改革开放新时期后，自贡改革发展取得了很大成果，但从总体上看，因经济结构不合理，体制上以国营工厂为主，负担沉重，发展不快。城市规模虽然扩大了，市区常住人口达74.7万，成为川南最大的工业城市，但经济总量偏小（2008年GDP只有486亿元），财政收入水平较低（2008年全市地方财政一般预算收入只有16亿元多一点），城镇化2008年仅为39.63%，低于全国发展水平。

在这样的条件下进行的统筹城乡试验，显然不能照搬成渝的做法，而是要从自贡的实际情况出发，合理布局城乡经济、社会发展。所以，在自贡统筹城乡发展的《总体规划》中，在强调“缩小城乡差别”这一基调的同时，突出提出“缩小与发达地区差距为目标。”在城市、工业发展方面，提出以工业强市为主导，大力推进新型工业化，建设新型城市的发展目标。在老城区实行“退二进三”，大力发展服务业，繁荣城区经济，工业则向新建的高新区及“板仓?晨光工业发展带”集中，改造老工业，发展新兴产业，迅速壮大工业和城市经济实力，以“加快形成以工促农，以城带乡的反哺机制。”2008年，自贡板仓工业园区已引进项目37个，规模以上企业突破500个，新增销售收入超亿元的企业36个。工业的稳步增长，为农村剩余劳动力的转移提供了岗位，也为城市带动乡村、工业反哺农业增强了力量。

加快城市经济社会发展，增强对乡村的带动力，固然重要，但统筹城乡发展的工作重心毕竟在农村，其根本目的是促进滞后的农村、农业加快发展，缩小城乡差别。自贡在试验的总体布局中，把如何加快农村、农业发展，提高农民收入，缩小城乡差别，作为一个基本目标。

自贡地处川南丘陵地带，气候温暖，雨水充沛，具有发展农业的良好自然条件。但人口过于密集，全市农村人口222万，土地又少而分散，人均不足一亩地，资源占有量低，剩余劳动力多，农业效益不高，2008年城镇居民人均可支配收入只有11414元，农民人均可支配收入4627元，低于全国平均水平。这是自贡面临的实际情况。从这一基本情况出发，自贡提出自己的农村改革发展思路：以提高农业效益，增加农民收入，从经济、社会发展各个方面，缩小城乡差别为主要目标。达到这一目标的根本途径是促进工业化、城镇化发展，把农村剩余劳动力转移出去，逐步成为市民。从而减少农民数量，增加农村人均土地等资源占有量，扩大农业生产规模，推进产业化经营发展。试验中农村的所有改革、发展措施都要服务这一基本目标。

目标确定了之后，还要从自贡实际出发，找到达到这一目标切实可行的改革、发展措施，才能受到大多数农民的支持。自贡经过深入调查、反复研究，在不断深化认识的基础上制定出行动方案。2008年7月，改革正处在“全面展开”阶段时，国家统计局自贡调查队、自贡市统筹办、统计局三家联合在自贡4区2县14个村庄，对815个农村样本户进行一次调查。在农民进城问题方面，当调查问到“你及家人是否愿意在享受城镇居民相应的社会保障和住房情况下，放弃承包土地、宅基地，转化成城镇居民”时，有66.1%的农户表示“愿意”，29.7%的农户表示“不愿意”。其中，那些居住在城郊亦工亦农民的农户表示“不愿意”的人多于其他地区。调查材料说，大多数农户有进城的愿望，但对进城又怀有深深的忧虑，他们对城镇尤其是大城市有一种陌生的敬畏感，莫名的恐慌感。他们对城市化有自己的要求和愿望。在问及“你及家人最愿意住在什么地方”这一问题时，65.4%的人选择“在现住地附近乡镇政府所在的镇”或“在现住地附近集中修建的新村或小区”，而选择进中心城区的只有18.9%。农民的意愿与试验的改革发展思路基本一致。这就是：在自贡的发展中，要加快工业化、城镇化进程，具体目标是根据四川省的规划，把自贡中心城区建设成成渝经济区百万人口的区域性中心城市，但绝不可追求过度城市化。不可把人口过度集中于中心市区，而要着力发展两个县城及若干个中心城镇。在整个城乡建设布局中，把中心城镇的建设摆在突出位置上，让若干个镇在较快发展产业的基础上，增加经济实力，突出发展二三产业，接纳众多的农村转移出来的劳动力，同时以城镇的农产品加工、运输龙头企业带动农业产业化经营发展。让中小城镇成为统筹城乡发展的一支重要力量。

以这一总体思路为指导，自贡提出在统筹城乡发展的试验中，推进农村改革发展的三个方面的工作重点。自贡市统筹办的同志把它概括为“一活、二变、三化”。

“一活”，即激活农村生产要素，促进城乡互动发展。

其重点是深化农村产权制度改革，激活土地潜能；创新投资融资体制，引导各类资本投向农村；营造平等就业环境，实现劳动力就业自由，引导农村剩余劳动力向城镇有序流动。

“二变”，是加快“两个转变”，促进城乡持续发展。

第一个“变”是建立三项产业互动发展机制，转变农业生产方式，推动农业集约化经营；

第二个“变”，改善农村生活条件，转变农民生活方式。重点是引导农民散居变聚居，同时推动农民聚居区建设，建立社区组织网络，加强基础建设，完善公共服务。

“三化”，是推进“三化”，促进城乡和谐发展。

第一“化”是创新规划体制机制，推进城乡一体化；

第二“化”是合理配置公共资源，推进公共服务均等化；

第三“化”是保障农民合法权益，推进经济社会权利平等化。

“一活二变三化”三个方面的改革，很快发挥出积极作用。不管是加速土地流转，促进农业的规模化、产业化经营；还是促进农民工进城，加快城镇化建设步伐；或推进公共服务的均等化发展，都使农村农业农民得益。所以，统筹城乡发展试验得到农民的广泛关注和支持。2008年7月的调查中，在问及“你及家人是否关心自贡市的统筹城乡发展试验”时，表示“很关心”或“比较关心”的农户多达89.4%。

自贡的实践说明，从当地实际情况出发，合理布局城乡发展，才能真正发挥以城带乡，以工促农，城乡“双赢”的目标。这是自贡实践给我们的又一个重要启示。

农民合作经济组织的力量不可缺少

自贡试验给我们又一个重要启示是：统筹城乡，实现共同发展，必须提高农民的组织化程度，各种形式的合作经济组织在其中的作用巨大，不可缺少。

实行统筹城乡发展的所有改革目标，概括起来说，就是加快农村发展，缩小城乡差距，为农民争得与城市居民同样的社会经济权利，让乡村享有与城市一样的发展机遇。实现这样的目标，除了党的政策、国家法规提供有力保障、各项改革的推动之外，最重要的因素便是农民自身的力量。而农民的力量能否凝聚、发挥，关键在以合作方式“组织起来”。

现在，农村里各类农民合作经济组织蓬勃发展，其中最普遍的是两种：农民专业合作社和土地股份合作社。前一类发展较早，以上个世纪八九十年代起步，《农民专业合作社法》的实施，促进它加快发展。前几年笔者在江浙一带农村调研，对农民专业合作社在农村商品经济发展中的巨大作用印象深刻。这次来到自贡，看到农民专业合作组织也有了相当的发展。在统筹城乡发展试验中，市及各区县都很重视发挥专业合作社的积极作用。目前自贡全市已有各类农民专业合作组织301个。

在人口超过百万的农业大县富顺，笔者见到县统筹办副主任、原县供销合作社主任兰祥礼，他是合作经济组织的热情推动者。兰祥礼结合当地实际情况对笔者讲述了他的观点，他说，富顺地处川南丘陵地区，具有发展农业的优越条件，建国以来，粮食及各种土特产都有较好发展。80年代初中期，富顺县的干蚕茧年产量6?7万担，年生丝出口上百吨；以血橙为主的柑橘产量上万吨，畅销全国各地并有大量出口；富顺还曾是全国五个科技兴?示范县之一，精?年产量达20多万担，大量出口；特产二金条辣椒，仅供销社收购的干椒就上万担，畅销省内外。但是，这些农特产品到80年代中后期逐渐衰败，有的品种已无处可寻。究其原因，除了市场变化的因素外，很重要的一个因素就是农村实行“包产到户”以后，单家独户的生产无力面对多变的大市场。生产环节，你种我不种，你管我不管，品种退化，产量逐年减少，品质不断在下降；在销售环节上，信息不灵，行情、销路不畅，几乎所有品种的产品都滞销，“卖难”严重地影响了农民的生产积极性，大量桑树、柑橘树被砍伐。现在，全县连片的桑园剩下还不到6000亩，柑橘除近年来新种植的之外，原有的果树多已自生自灭。这些产业的衰败，严重制约了富顺农业效益的提高，直接影响到农民增收。

兰祥礼说，在当今市场经济新形势下，改变这种状况的唯一办法是把农民“组织起来”，兴办专业合作社。2008年初，板桥镇柑竹湾村被列为县统筹城乡综合配套改革示范村。县、镇干部与群众商讨发展生产大计时，将种植优质血橙作为一大产业来抓。这里山场面积大，土质极适合优质血橙的种植。但前几年抓了几年，不是农民不愿投资种植，就是栽后不管，只见年年栽树，不见开花结果。2008年，村里组织农民在山坡旱地上种植优质血橙2000亩。2009年初，村里召开村民大会，并请县统筹办的干部参加，讨论如何管好这些血橙幼苗，保证三五年后结果，形成产业。经过几次讨论，总结了当地及别处几次分家分户栽种几次几败的教训，多数村民支持建立专业合作社。2月4日，柑竹湾甜橙专业合作社成立，入社农民448户。农民以种植甜橙数量及投资款入股，既是社员又是股东。合作社实行生产资料统一采购、管理、培训及产品销售统一的经营体制，把合作社办成产、供、加、销一条龙的合作经济组织。在甜橙成林结果之前，合作社的主要工作是搞好橙苗管护，并利用林间土地种植600亩辣椒这类矮杆作物，既不影响橙苗生长，又保证挂果前三年农民的土地收益。同时，社里成立了一支24人组成的专业管护队伍，进行林间管理。现在合作社血橙种植面积扩大到2200亩，而且苗木生长茁壮，农民们都看到了希望。

在自贡4区2县，我们看到不少农民专业合作社及其他合作经济组织，在发展农村经济中的积极作用。

大安区庙坝肉牛生产基地发展迅速，便得益于合作经济组织的力量。庙坝的肉牛养殖几年前刚开始时，就成立了庙坝镇肉牛养殖协会。2007年7月，在协会的基础上又建立庙坝肉牛专业合作社。合作社社员大会通过了“专业合作社章程”，选举理事3人，监事会3人，28个养牛大户为合作社第一批成员，一次性投入股金62000元。到目前，合作社成员已发展到120人，产品注册商标为“庙坝”牌。自合作社建社以来，吸引周边10多个乡镇，30余个肉牛养殖小区，28个养牛专业大户加入。2007年出栏肉牛8652头，2008年出栏20004头，2009年1?9月已出栏肉牛20934头，现仍有一万余头存栏。今年，合作社被评为大安区优秀专合组织、自贡市重点农民专业合作社、四川省农民专业合作社示范社。

农民合作经济组织中后起的一种形式??土地股份合作社，也是先在苏南、浙北等发达地区出现。党的十七届三中全会发布《关于推进农村改革若干重大问题的决定》，肯定农民对承包土地不仅有使用、收益权，而且有占有权，并倡导农民“按照依法、自愿、有偿的原则”，“以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包权，发展各种形式的适度规模经营。”从这时开始，土地流转合法化、土地股份合作社也应运在全国各地兴起。在自贡统筹城乡发展的试验中，笔者更进一步认识到发展这种形式合作经济组织的重要性。

在土地使用制度改革的推动下，自贡农村土地承包权流转逐步扩大规模。在大安区凤凰乡永胜村，在荣县东佳镇、在自流井区的仲权镇全胜村，这些土地流转规模较大的地方，我们都看到各种形式的农民土地股份合作组织的不可替代的作用。

在土地流转过程中也出现一些新情况引起人们关注。最主要的是流转方式。据自贡市统筹办课题组的调查报告分析，自贡农村土地承包权的流转最初是在亲友邻居之间户对户的流转，规模较小，协议也很简单，有的只有口头约定。统筹城乡发展试验展开之后，随着有志于农业开发的城乡企业和经营大户的进入，各级政府的推动，流转规模不断扩大，现在已出现集中连片（几百亩、上千亩）的大户或企业租赁农民承包土地形式的流转，形成“大户+农户”、“公司+农户”式的规模化产业经营。据富顺县的调查，2007年土地流转主要是农户之间的流转为主，占66%，2008年后，企业租赁的土地比上年增加137%，呈加快发展之势。这种形式的土地流转方式，就产生了农民与企业之间的产权关系与收益分配问题。在一般情况下，都是通过订立合同，来保障双方权益。但是农民是以何种方式与经营大户或企业进行产权与收益分配的谈判，并订立合同的？这个问题极为重要。前面说过，单个农民处于弱势，如果单个农户直接与企业谈判，势单力薄，便少有话语权，土地权益难以得到充分保证。订立合同后，单家独户的农民也无力监督企业如约履行，发生纠纷时更是处于孤立无援的地位。组织流转的政府部门或村委会也将陷入被动。我们不能寄希望于公司老板的“惜农善心”来保护农民利益。如果流转出承包土地的农民组织起自己的土地股份合作社，以合作社与企业大户展开谈判，便有更多的主动权、话语权，可以为合作社成员争得更多的权益。合作社也更有力量实行有效监督，防止违约现象发生。一旦发生纠纷时，合作社可以与企业展开谈判或诉讼，保障其成员的合法权益。土地股份合作社的发展，是土地较大规模流转中的重要稳定力量。把土地流转权交给农民和他人自己的合作社，让他们成为流转的主体。政府及村委会组织做引导、支持、搭桥引线的工作，就会处于更主动的地位。笔者认为，有了合作社才能更有效保护农民的土地权益，促进土地有序顺利流转，达到提高农业规模化、产业化经营水平的目的。

据自贡市统筹办调查，全市土地流转，以土地股份合作社为主要形式。但各区县合作社发展水平不一。从总体上来看，土地合作社还处在始发阶段，与土地流转规模日益扩大的形势还不能完全适应。笔者也见到，个别地方土地流转已经有一定规模，但土地股份合作社还处于初建阶段。不少组织运作还不够规范，有的地方还没有真正建立起来。单家独户农民与企业谈判签约，可能会留下隐患，也给土地流转带来消极影响。笔者以为，农民土地股份合作社应当随着土地流转的展开和规模的扩大，而逐步建立、发展、壮大起来。甚至可以这样说，农民建立能够真正保护自己权益的土地合作社，是实现土地扩大流转规模，实现农业适度规模经营的一个必需条件，在统筹城乡发展的试验中，也是一项事关全局的大事。