人民法院案件分配制度运行状况之调查与思考

刘　毅

摘要：案件分配制度是法院案件流程管理中关乎司法公正的一个重要环节，也是法院改革的一项内容，但国内学者极少关注这一问题。通过对某市两级法院案件分配制度运行状况的调研，可以发现我国法院传统的案件分配制度存在诸多弊端。相较于域外之案件分配制度，我国法院应构建以随机分案为主、指定分案为辅的新规则。

关键词：案件分配制度调查改革

中图分类号：DD718.2文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001—2397.2009.04.11

案件分配制度(分案制度)是法院案件管理流程中的一个小环节，但却是一个十分重要的环节。在当代英美法系国家的司法改革中，人们对分案制度的改革体现出很大的热情，甚至有人提出：“任何案件管理的主要特点是如何将案件分配给法官。”与之相反，国内学者却视分案制度为一个纯技术性问题而极少予以关注。然而分案制度对司法实践的重要意义毕竟不容忽视，近年来，随着传统分案制度弊端的日益显现，不少法院纷纷开始了对分案制度改革的尝试，最高人民法院也已将其作为法院改革的内容之一。改革的成功无疑需要正确的理论支撑和深入的调查研究，有鉴于此，笔者通过对Y市两级法院分案制度运行状况的调研和对域外分案制度的考察，对我国法院分案制度的运行状况作了初步的分析和透视，以期发现存在问题并为分案制度的改革提出具体的规则设计和建议。

一、对我国传统分案方式的审视

(一)传统分案方式运行的现状

在我国传统司法体制下，分配案件的任务被交给了庭长，并且逐渐成为庭长最重要的一项管理职能。目前绝大多数法院采取的都是指定分案的方式，即立案庭只根据案件的种类将其分到具体的业务庭，然后由业务庭的庭长决定案件分配给哪个法官。为了解传统分案制度运行的基本状况，掌握分案制度改革的现实基础，笔者选择了Y市中级法院及下辖的两个基层法院发放了调查问卷，与Y市中级法院民二庭的庭长进行了座谈，走访了部分业务庭的庭长和审判人员。此次调研共收回调查问卷111份，被调查对象中有庭长19人，占17％；副庭长19人，占17％；审判长12人，占11％，审判员和助理审判员59人，占55％(见图1)。

由于问卷中的一些问题比较敏感，因此纵然采取了匿名调查的方式，答案也不一定完全反映被调查者的真实想法，不过通过对调研结果的统计分析，仍然能够比较准确地勾勒出法院分案制度运行的基本状况：

1传统分案制度总体上运行正常。一是庭长们在指定分案时，通常会考虑一定的客观因素，而且基本上都能出于公心。在19份由庭长回答的问卷中，对于“你指定分案时主要考虑哪些因素”这一问题，选择A(案件的类型)的有14份，选择B(案件疑难复杂程度)的有15份，选择c(审判人员忙闲程度)的有16份，选择D(审判人员的办案水平)的有17份，选择E(领导的示意或审判人员的要求)的仅有1份，无人选择F(其他因素)(见图2)。

二是审判人员比较自律，很少主动向庭长提出办理某个案件或者不办理某个案件。对于“你有无请求过庭长将某个案件指定给你审理”这一问题，回答“有”的仅2份，占2％；回答“有，但极少”的有20份，占18％；回答“从未有过”的有89份，占80％(见图3)。

对于“你有无请求过庭长不要将某个案件指定给你审理”这一问题，回答“有”的也仅2份，占2％；回答“有，但极少”的有40份，占36％；回答“从未有过”的有68份，占62％(见图4)。而且审判人员主动向庭长提出请求一般都有正当的理由。

2一些审判长开始享有分案职责。“一五改革”期间，不少法院实行了审判长选任制，审判长成为了固定的审判职务，合议庭也相对固定，这引起了传统的分案制度带来一些变化。在有的法院或审判部门，庭长不再直接指定承办人，而是将案件指定给某个合议庭，再由合议庭的审判长指定承办人。在调查中，对现在采取的分案方式，有95份选择“立案庭将案件移送到各业务庭，由庭长指定承办人”的占86％；有16份选择“立案庭将案件移送到各业务庭，由庭长指定合议庭，再由合议庭的审判长指定承办人”，占14％(见图5)。

3传统分案制度受人为因素干扰较大。尽管传统分案制度总体上运行正常，但由于缺乏客观的分案规则，总会有人试图在分案环节施加影响，以便达到将案件交给“信得过”的法官审理的目的。根据统计，对于“有无人员在立案前或后明示或暗示过请你办理某个案件”这一问题，选择“有”的16份，占14％；选择“有，但极少”的32份，占29％；选择“从未有过”的63份，占57％(见图6)。

对于“你在指定承办人时，有无人员要求你将某个案件指定给某人审理”这一问题，选择“有”的2份，占4％；选择“有，但极少”的18份，占37％；选择“从未有过”的29份，占59％(见图7)。虽然这些人最终不一定能如愿以偿，但也表明传统的分案方式容易受到外界因素的干扰。

4审判人员对分案制度改革的态度较为消极。按照大陆法系国家的“法定法官”原则，法官的审判权由法律赋予并且不能随意褫夺。但长期以来，多数法院并未认识到分案制度对案件管理的重要意义，只是从宏观的层面考虑法官获得审判权的途径，而忽视了法官如何取得对具体个案的审判权这一微观层面，法官们亦很少反思现行的分案模式是否合理，听由行政领导分配案件的制度与周围环境的高度统一导致大家习惯性地漠视问题的存在。因此，虽然如何获得对案件的审判权事关法官切身权益，但多数法官对分案制度改革却缺乏热情。在调查中，对于“你认为对现行分案制度进行改革有无必要”这一问题，选择“有必要”仅40份，占38％；选择“无所谓”的达52份，占50％，选择“没有必要”的13份，占12％(见图8)。

在改革方式的选择上，法官们也表现得比较保守。调查结果显示，对“如果进行分案制度改革，你认为当前最适宜采取的方式”这一问题，同意“继续采取指定分案方式，但应规范行使”的有49份，占44.5％；同意采取随机分案方式的共57份，占51.8％(其中选择“完全由立案庭随机分案”的有15份，占26.3％；选择“由立案庭随机分案，但庭长有权在特定情形下调整”的有27份，占47.4％；选择“由立案庭随机分案，承办人可申请立案庭调整”的有15份，占26.3％)；同意采取“其他方式”的有4份，占3.6％(见图9)。

(二)传统分案制度之弊端

诚然，传统的分案方式具有高效、灵活的特点，能充分兼顾案件类型、案件复杂程度、审判人员办案能力等各种因素，与当前我国法院的内部管理体制也是相适应的，但由于这种方式缺乏可以约束庭长分配权的客观规则，分配的过程实质上仅是由绝对掌握分案权的庭长根据主观意志最终给出一个结果而已，因此也就难免产生种种弊端。

首先，这种分案方式助长了“人情案”、“关系

案”的发生。虽然庭长在分案时也要考虑一些客观因素，但他几乎不可能一成不变地遵守约定，即使是最公正的庭长也不会觉得通常的分配标准是不可违背的。分案是庭长履行的一项重要管理职责，为了更好地实现管理，他至少会对自己认为不适宜某个法官审理的案件在循常例应该分给这个法官时进行调剂。何况庭长总是不断面临着外界对规则的变通要求，由于这种分配方式没有严格的强制性，他也难以抵御领导、同事或其他熟人的外来干扰，这是人治模式无法治愈的顽症。这种分案过程中的任意性缺陷为外界人为因素渗透到法院来，并通过分案环节影响公正审判留下了可乘之机。尤其在我们这个司法公信力还十分脆弱的社会，隐蔽而任意的分案模式无疑会增加当事人对司法公正的疑虑。

其次，这种分案方式也不能满足法官自身对公平的要求。因为案件总是有差别的，无论庭长采用何种方式分配，即使数量上平衡了，但案件的难易繁简也意味着法官工作量的区别，所以庭长个人作的决定几乎不可能令所有人满意，法官即便不“妄自猜测”庭长的公正性，也可能因为分到难案而向庭长抱怨，审判长分享分案权后更加重了这种不满。当然，我们不可能保证法官的审判任务绝对均等，但至少应当建立一个使法官在受领审判任务机会上保持公平的制度，以消除法官对工作负担是否平衡的疑虑，而这正是罗尔斯所述的“纯粹的程序正义”发挥作用的地方。

最后，此种分案方式令行政职能僭越了司法管理的主导地位，进而影响审判独立在法院内部的实现。庭长们通常会将分配案件作为控制和影响法官的最重要的手段。此处需明确一个前提，即中国的法官绝大多数是有办案需求的。因为我国的法官并无身份所自然携带的足够权威，因而法官只有通过办案方能显示出一种能人或有权人的优越感，才能得到社会的认可；何况办案数量也一直是我们考核法官的重要指标。既然有这种需求，而权威产生的重要资源又掌握在庭长手中，这就形成了一个可兹交易的空间，法官试图通过服从庭长而在分案时处于有利位置，庭长也可以凭这种权力的运作，形成对法官的掌控。这种隐藏而重大的影响力使得法官在审理案件时不得不考虑庭长的心思。因而在增强庭长对庭内法官管理能力的同时，也削弱了法官审判的独立性。没有了分案权，庭长的控制力无疑会降低，因此在调研过程中，多数庭长对分案制度改革的态度趋向消极。

二、对域外分案制度的考察

英美法系国家的法院向来比较重视案件管理，近年来对案件分配制度的改革方向是强化法官对诉讼进程的管理和控制。美国、英国、加拿大和澳大利亚等国有着相似的案件分配制度，传统上都实行所谓“总清单制度”，所有案件在受理后并不分配给一个固定的法官，而是先分配到一个中央库中，之后，这些案件按要求以及程序中的每一个步骤，在法官的面前列出，然后退回位于事件之间的中央库。通常来说，案件分配给当天有时间的法官，并且只能在事出偶然的情况下多列出一次。案件可以随机分配给任何有时间的法官或者按专业知识分配。但后来，人们意识到这种案件分配模式必然导致诉讼的迟延，因为几乎每个程序的法官都要重复花时间了解已进行的诉讼程序；因此，这些国家开始采用新的“个人诉讼事件表制度”。该制度的实质就是每一位法官负责从开始到结束管理各自的案件清单，目的是为了推动更积极和有效的案件管理，以便简化程序、鼓励尽快解决和更有效率地处理案件。这一制度是建立在向各法官随机分配案件的基础上的，法官负责自始至终管理案件，法官有权提出自己出于工作压力不能进行审理，但是，不能仅仅出于自己不愿意审理的原因而退出。

大陆法系国家普遍实行“法定法官”(Gesetzli-cher Richter)原则。德国法院总是在每年年终时由一个经过全院法官秘密选出的法官委员会来确定每个法官来年受理案件的类型。每个法院的工作安排都体现在一个被称为《工作分配计划》的文件之中，其中列出每一分庭的法官名单以及分配给该分庭的案件类型。《工作分配计划》由专门的官员负责执行，这个官员指定某一案件将被分配到哪一分庭。每一案件都有一个代表具体审理分庭的编号，然后这宗案件的全部文件被送达指定审理分庭的庭长。如果发生错分的情况，则有相应的程序进行纠正。

在法国，不论是普通法院系统还是行政法院系统，院长及各分庭庭长在案件分配方面都扮演着重要的角色。例如高级初审法院院长有权将案件分配给独议庭审理，此外，经诉讼方要求或者院长认为比较合理，已经分配给独议庭审理的案件可以转交给由3名法官组成的合议庭审理；最高上诉法院院长负责将法官分配到不同的分庭，决定每一分庭的权利，各分庭庭长则负责主持其主管分庭的司法程序，并负责将案件卷宗分发给手下的法官；国家行政法院司法分庭的庭长不仅负责将案件分配给各支分庭，而且还具有决定延期审判等单独行使的权力。

我国台湾地区的民事诉讼过去一直贯彻法定法官原则。原则上，所有的民事案件都按照法院预先确定的规则，通过电脑抽签分案的方式将案件分配给具体的法官受理(在台湾地区“高等法院”，某些案件可以不经抽签而直接按照收案顺序分案)。

我国澳门特别行政区《民事诉讼法》规定，分发的目的是遵循平均和随机的原则分配法院工作，案件的相关文件在经过分类编号后以抽签的方式随机分配，并将分配结果登记并公布。

通过上述考察，我们可以发现不同法系的国家和地区分案制度的区别很大，而且由于法律制度和传统法律文化的巨大差异。这些分案模式本身对我们并无直接的借鉴意义，但这些国家和地区无不为看似简单的案件分配设计了严格的程序，将其作为确保司法公正和审判独立的重要手段，这种对分案制度意义的认识是值得深入思考的。

三、对分案制度改革方向的思量

进行分案制度改革的目的，是克服传统指定分案模式的弊端，尽量减少人为因素对审判过程的渗透以确保司法公正，那么，总体的改革方向当然是实现分案方式的随机化，但在目前的司法构架下，笔者以为，还须将更多的因素纳入视线之中进行考量。

随机分案并不能从根本上防止司法不公。单从防止分案过程中出现“人情案”、“关系案”的角度考虑，采取随机化的分案方式的确能够起到保障“外观公正”的作用，可以在一定程度上消除当事人的疑虑。但若刻意将随机分案的设计拔高，让它承担防止司法不公的主要任务，则似乎赋予的期望值过高，不仅令其难堪重负，甚或成为法院的一厢情愿。事实上，在构建司法公正的体系中，随机分案方式主要的功能只是提供一个更为公正的外观，即确保形象公正，以尽可能消除公众的猜疑，但并不能从根本上防止司法不公。在这一问题上我们一定要有一个正确的指导理念。

一个不容回避的问题是：由于长期以来我国法官的职业准入门槛太低，导致法官的素质参差不齐，有的法官只能办一些较为简单的案件，而无力

办理复杂案件。实行随机分案后，一些案件便可能分配到无法胜任的法官手里，那么审判的质量和效率如何保证?这种问题在法治完善的国家几乎是不存在的，因为法官准入的门槛很高，基本上很少有法官办不了的案件，但在中国这却是一个长期无法改变的国情。另一个问题是，在我国，法官办案必须“追求法律效果与社会效果的统一”，而一些特定的案件由某些法官承办效果可能不太理想。譬如，让一位20来岁的未婚法官去审理一对60多岁老夫妇的离婚案件，虽然法律问题对这位年轻法官而言没有任何障碍，但案件处理的社会效果如何就多少有点令人担心，而这是随机分案无法解决的。

效率问题也是我们必须考虑的。案件有难易繁简之分，案件审理过程中会出现不同的情况，法官办案的节奏也有快慢，各种因素决定了法官们审理案件不可能做到“齐头并进”。在指定分案的模式下，庭长们通常会考虑各个法官在手案件的存量和办案进度分配案件，并适时进行调整，以提高全庭整体的审判效率，保持审判人员之间工作量的总体均衡。随机分案则通常是在审判人员之间进行轮序分案，缺乏灵活性，对积案较多的法官，案件仍会不停地分过来；对积案少的法官，又可能无法及时分到案件，从而导致审判人员之间忙闲不均，这也会在整体上降低了司法效率。所以，在审判人员之间积存的案件数量相差较大时，有必要以指定的方式改变随机分案的结果，对案件承办人进行调整。

再有，我们须注意“案件分配应与法院资源配置保持平衡”。例如，原本可以合并审理的案件，若拘泥于随机分案方式则可能由不同的法官审理，这显然是一种司法资源的浪费。此外，我们必须承认各个法官之间肯定存在差别，无论是整体业务素质还是业务的专精领域都会有所差别，如果不正确利用这种差别也会造成资源的浪费。人的精力毕竟有限，每个法官都不大可能成为浩如烟海的法律的全能专家，只可能在一个或几个小的领域内相对更精通，当他所精通的领域恰恰是大多数其他法官所不擅长的时，将这类案件分配给他是合适的，这会有助于效率的提高，所以专业化的分配应当作为随机分配的有益补充。这种方式是许多西方发达国家共同的选择，我国也有很多法院将特定类型的案件指定由专人或专门审判组织审理，并作为培养专业人才的一个途径或法院的工作特色。但我们必须注意要在更大的法官范围内扩大专家名单，若专家是准一的，此种状况长期持续将对司法公正和资源的公平分配产生潜在的威胁，而且，这种指定须控制在必要的范围内，如果不是明显会对多数法官造成困难的案件不应指定专家法官。

最后，庭长通过行政手段进行分案管理也并非一无是处。在实践中，人们已经充分认识到不能忽视行政手段在分案管理中的作用，即使在英美法系国家的司法改革中，人们也认为：“案件流程管理机制的关键在于法院首席法官和行政主管的支持和参与。”在美国，州低级法院首席法官的一项重要职责便是“负责将案件分配给恰当的法庭或法官。”基于我们的传统和司法体制的整体现状，通过行政化的手段可以使分案制度的意义得到更大的延伸。事实上，即便实行随机分案的法院也依旧选择了运用行政手段管理案件分配的过程，只是换了个方式，因为分得案件的结果最终会通过行政运作，表现为法官年底奖金的多少、能力的风向标以及职务迁升等筹码。

综合分析上述因素，笔者的结论是：在当前的国情下，分案制度改革的价值取向应当兼顾公正、效率和秩序，程序的设计既要约束分案主体以防止恣意，又要合理平衡法官的工作负担并促进审判效率的提高，同时必须符合现行司法环境的要求。总体方案应当是建立以随机分案为主、指定分案为辅的分案模式，即原则上，案件按照随机的原则分配，但在特定情形下，可以对随机分配的结果进行变更，仍通过指定分配确定案件承办人。

四、分案制度改革方案的设计

(一)是否对法官进行分类管理的问题

为了解决分案制度改革中面临的部分法官素质不高的问题，有一种观点认为可以在案件繁简分流的基础上对法官实行分类管理：一部分法官只审理简单案件，一部分法官专门审理复杂案件。笔者认为，法官的分类管理是一种趋势，亦赞同在具备相应条件时予以引入，但就目前总体的形势而言，实行法官分类管理的条件还不成熟：第一，对法官进行分类管理势必牵涉到法院人事管理体制改革，而现在进行体制方面的改革不仅阻力较大，也缺少必要的法律支撑。第二，在当前环境下，法官的待遇不会有大的提高，法官的收入也主要是依行政级别而不是工作岗位来体现差异，那么办理复杂案件的法官付出的心血更多，承受着更大的压力和负担，获得的却与审理简单案件的法官相差无几甚至更少，这肯定是不公平的。笔者在走访过程中。不少法官对此就颇有微词。第三，案件的繁简难易是相对的，要准确进行划分非常困难，在司法实践中，“1元钱官司”审理了几年的也并不鲜见。第四，如何对法官分类目前也缺乏科学的标准和依据。例如前面提及的，理论水平很高的年轻法官能够审理复杂的侵权纠纷，却可能处理不好简单的离婚案件，那么对这位法官当归入哪一类管理?第五，在无法大量淘汰的前提下，尽力提高法官的整体素质恐怕比区分法官的优劣更为重要。假若对法官分类管理，能力较高的法官总审理较复杂的案件，能力较低的法官始终办理简单的案件，将人为地进一步拉大法官之间水平的差异。

笔者认为，目前解决法官水平参差不齐问题的理想途径是有限制的指定分案。部分法官确实无力承办复杂案件的，可以通过庭长以指定分案的方式进行调整，前提是该法官必须向庭长提出书面申请并且申请书要归人卷宗，同时在案件数量上要设定限制，超过此限制将进行离岗培训。相信绝大多数法官宁可想方设法提高自己能力也不愿频繁要求庭长更换承办人。而且，如果真有法官总以自己无力审理为由申请重新分案，就已表明他无力胜任法官职位，淘汰他不仅理所当然，还有事实依据。

(二)具体规则的设想

首先，要合理配置分案职责。应当有一个专门机构或专人来组织实施案件的分配，并确保制度得到严格的遵守。在我国现有“立审分离”的结构下，由立案庭统一按照随机原则分配案件是完全可行的，并且可以保证效率，若交给各个庭长组织实施，会增加监督的难度和管理的成本。特定情形下的指定分案职责则仍然应由各业务庭的庭长保留，因为庭长最了解各个业务庭的情况，而且如若将指定分案的职能也交给立案庭，会导致权力过分集中，容易滋生新的问题。在调研中，这种改革方式亦得到多数支持实行随机分案的法官认可。需要特别注意的是，依分案程序公正之要求，院长、庭长也不得有意选择案件办理，院长、庭长审理案件原则上仍随机确定，确因履行监督指导职责之需而选择某一案件审理的，必须书面说明理由并附卷，且案件限于重大、疑难复杂或有典型意义者，以防在分案上搞特殊化，影响分案制度整体上的公正。当然，

我们还要加强对随机分案过程操作者的监督，比如定期统计公布各人分得案件的数值和组成，以监督分配是否严格依照规则进行。

其次，要实现分案方式的随机化。法院可以通过分析本院各类岗位人均收结案水平来确定每个法官的基本办案指标，同一岗位同一指标，同一岗位的法官按姓氏笔划排序后进行论序分案，并且案件应优先分配给办案指标高的法官。考虑到庭长需要履行其他行政管理职能，为合理减少其审判任务，庭长的办案指标应当适当降低。立案庭首先应当确定待分配的案件应由哪个业务庭审理，然后将该业务庭待分配的所有案件依立案案号重新顺序编号，每一编号对应一个案件，再从编号中以抽签的方法随机确定法官将要承办的案件。确定承办人后由各庭内勤领取案件材料，并交庭长分发给各承办人。为防止立案人员有意将某一案件推迟立案以达到将该案分配给特定人员的问题发生，应规定立案人员在接收起诉材料时必须在专门的登记簿上记载接收时间(要准确到分)，立案案号必须根据接收起诉材料的先后顺序编号，且立案人员与分案人员不能是同一人。条件许可的情况下，以确定的电脑程序来自动完成上述随机的分配过程效果会更好，因为在防止舞弊方面，机械的电脑永远比人脑更值得信赖。可以考虑与软件公司合作，通过对目前使用的“法院综合信息系统”进行改造的方法实现随机分案的自动化。笔者建议由最高法院统一组织开发电脑随机分配程序，要求全国法院统一安装使用，这样成本将会大大降低，绝大多数法院都会有能力实施新的分案制度。

最后，特定情形下仍应采取指定分案方式。在下述情形下，庭长可以对随机分案的结果进行调整，另行指定承办人，但庭长须书面叙明理由并附卷以备查：1审判人员之间积存的案件数量相差较大且影响到全庭的审判效率，具体标准可由各个法院根据收案数量等实际情况自行确定；2特定类型的案件需由专人或专门审判组织审理，具体的案件类型及人员名单由各法院自行确定并在本院进行公示；3依法应当或者可以合并审理的案件；4两个以上的案件相互之间存在牵连关系，指定给一人审理更能保证公正与效率的。基于下述原因，审判人员可以向庭长书面申请更换承办人，是否同意由庭长审查决定：1案件疑难复杂，本人难以胜任；2案件由本人审理可能影响实际效果且确有正当理由；3本人依据法律及有关规定应当回避。对于前述第一、二种原因申请更换承办人的案件数量必须有所限制。为保证案件流程管理信息的准确，通过指定方式变更后的分案结果应当及时报立案庭备案。

五、结语

本文对分案制度改革所提出的设想，是基于现阶段的司法环境和司法构架而言的，为确保方案的切实可行，笔者的思量可能显得较为保守，某些想法也并不符合当代司法的发展方向。司法既要以宽容的态度对待旧体制所形成的现实，又要以超前的视野倡导和维护新体制应有的规则，但倡导和维护新的规则，需要支付相应的成本，从利益衡量角度看，应当以最小的牺牲实现利益最大化，此乃本文观点形成之基石。当然，在将来在条件成熟时，我们也完全可以引入大陆法系国家普遍采取的“法定法官”原则，以确保“法院院长或其他任何人都不得按照对案件的审查而决定由某一法官主审，即使他认为(可能是正确的)该法官比其他法官更适合审理这一案件”。从司法实践的视角观察和分析，在理性探讨的基础上，提出制度设计的建议，进而促进相关改革方案的出台是笔者写作本文之目的所在。