如何构建我国社会保障制度的新机制

李　雄

摘要：当代西方福利国家的社会保障制度正从“黄金时期”转入“社会福利危机时期”，对处于转型时期的我国来说，现行的社会保障制度也面临价值选择与制度重构的双重挑战。在统筹城乡发展与建设社会主义和谐社会的宏大背景下，社会保障的核心价值理念应从“反贫困、重效率”向“保障积极人权、追求社会公平正义”回归；社会保障的核心制度模式应当是发展型社会保障制度。建立发展型社会保障制度的关键是将国民的发展权置于首位，促进充分就业，使发展型社会保障与积极的就业政策之间呈现良性的互动。我国应依据上述原则和理念，构建社会保障制度的新机制。

关键词：发展型社会保障；促进就业；积极的就业政策；互动

中图分类号：D17391.3文献标识码：A DOI：10.3969／j.issn.1001-2397.2009.04.04

一、当代社会保障价值观念的更新及其经验

(一)发展困境是各国社会保障面临的共同问题

西方社会保障法律制度的形成是其产业、社会和政治结构变化发展的产物，与工业化和资本主义生产方式紧密相联。一般认为，社会保障法发轫于1349年英国爱德华三世统治时期的《济贫法》，而第一次使用“社会保障”概念的官方文件则是1935年美国国会通过的《联邦社会保障法》。所谓社会保障制度，是指政府或社会为了保持经济发展和社会稳定，对劳动者或社会成员因年老、伤残、疾病、失业而丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物质帮助和社会服务，以确保其基本生活需要的制度。考察各国社会保障制度的发展史，我们不难发现：一方面，一个文明的社会应有这样一种基本的价值信念：AA都有维持生存的基本权利，对一部分人发生的社会危险实际上是整个社会进步的代价，社会应当对这部分人给予必要的关注和帮助；另一方面，当秉承平等与公平的社会保障理念在西方福利国家经历了“黄金时期”后，到了1970年代，这些福利国家的社会保障理念不同程度地面临“社会福利危机”的重大考验。这些考验主要包括：(1)社会保障支出负担日益加重，政府财政不堪重负。根据国际劳工局的调查，在1970年代后期，在西欧、北欧的发达国家中，社会保障费用占本国GDP的比重大都超过了20％，比重最高的国家已达到33％；1949年，英国社会保障支出在政府财政支出中所占比重仅为13.5％，到1997年上述比重上升到32％，社会保障支出已成为英国财政支出中比例最大的一项支出。目前，高居不下的社会保障支出已经成为政府的沉重负担，并引起了社会保障的信任危机。(2)充分就业和扩大社会保障支出难以兼顾，使得以标榜充分就业和实行全民普遍的社会保障的福利国家模式自相矛盾；高福利、高补贴的社会保障制度导致不劳而获或少劳多得的现象日益突出，挫伤公民劳动的积极性，滋生新的不平等，使社会保障的效率降低。有学者就指出，福利国家“削弱了个人的进取和自立精神，并且在我们这个自由社会的基础上酝酿出某种一触即发的怨恨”。(3)高福利模式下的高水平社会保障税使人们很难感觉到社会保障带给他们的好处，加重了雇主和雇员的负担。(4)社会保障机构官僚化、机构臃肿、管理成本过高，而受保人申请待遇却手续繁杂，许多生活在社会保障保护范围之内的人，无法掌握领取社会保障金迷雾般的程序，而被排斥在外。随着传统的国家“大包大揽”式社会保障面临的问题日益尖锐化，具有“优越性”的“福利国家”社会保障日渐式微。

(二)实现价值回归成为各国普遍采用的社会保障措施社会保障通过收入转移支付实现社会公平的价值理念经历了“福利国家危机”的严重挫折后，人们开始深刻反思社会保障存在的若干深层次问题及其在全球化背景下面临的新挑战。全球化的影响是全面而深远的，反映在社会保障上，全球化所带来的加速发展与差距扩大并存、资本主导地位强化与公民权利保障弱化并存、经济快速发展与人类社会基本价值理念冲突等严重问题。这对新时期的社会保障提出了新的挑战。其核心是全球化背景下社会保障的价值理念应当有一个积极的转型与重构。笔者认为，在全球化背景下，社会保障的价值理念应当更新为：从注重为经济发展服务的效率观向公平正义的价值观回归；从效率第一兼顾公平的消极保障观向更加注重社会公平的积极保障观回归；从仅关注反贫困、保生存的防御和被动的保障观向注重保证生活质量、增加个人安全感的发展型保障观回归。

二、如何构建我国社会保障制度的新机制

(一)构建我国社会保障制度新机制的背景

建立什么样的社会保障制度，一直以来是我们反复探索的课题。回顾我国社会保障制度发展的历程可以发现，社会保障制度的改革与国家经济体制的改革是同步的，改革的核心问题不外乎有两个：一个是社会保障与整个社会经济的和谐问题；一个是社会保障中的公平与效率问题。多年来，关于社会保障的若干争论无不是围绕这一基本格局而展开的。当时光的脚步跨过单纯追求经济增长的工业时代而迈进后工业时代后，不仅持续发作的“社会病”呼唤社会保障改革驶入快车道，而且“民生难题”凸现了我国社会保障改革的紧迫性和艰巨性。当前，处于社会转型时期的我国遭遇了许多发达国家在社会转型过程中曾经出现的问题，暴露出了一些社会矛盾。尽管经济在不断高速增长，但人们的心情却日益焦虑，老百姓不敢花钱消费而是把钱存入银行以面对不确定的未来的想法，已成为一个普遍的社会心理。没有工作或者失业了怎么办?得了重病怎么办?老了以后谁来供养?当这些疑问萦绕于越来越多的国民心头时，我们的社会如何让国民有安全感?我们的国家又如何让人民对未来的生活充满信心和期待?面对农民工等社会弱势群体艰难的生存境况，国家不能停留在“慈善的侏儒”阶段。实际上，在经历20多年的普惠全体国民的“人口红利期”后，我国的改革已经进入利益分割、矛盾凸现的考验期。以社会公正、民生保障为主旨的“后改革时代”，其根本任务就是维护社会的公平与正义，让全体国民共享改革发展的成果。值得注意的是，正义是社会制度的首要价值，与之一脉相承的则是近年来已经深入人心的“和谐社会”、“以人为本”和“科学发展观”等执政新理念。尽管它们与美国的“罗斯福新政”、“伟大社会”的构想植根于不同的社会土壤，但不约而同的是，追求社会公正、关怀弱势群体，都是支撑这些深刻社会变革的脊梁。这既是我国社会保障改革的新的时代背景，也是确立我国社会保障制度新机制基本的社会依据。当下，我国社会保障改革尤其要注意社会转型过程中出现的诸如城乡不平衡与城乡统筹发展、城市改革出现的新问题与“以城带乡”、公平分享改革发展成果与对农民的合理补偿等新的矛盾和问题。如何化解这些矛盾和问题，是构建我国社会保障制度的新机制不能回避的艰巨任务。

(二)我国社会保障核心价值理念的转型

社会保障发轫于保障人的基本权利的客观需要。无论社会保障制度怎样更替与演进，社会保障保障人的基本权利的品格始终没有“褪色”；恰恰相反，社会保障必将积极关注各种“民生”问题，回应各种“民生”诉求。同时，社会保障的发展与人的发展的有机统一，符合社会保障原初的也是与时俱进的价值理念。现代社会强劲的潮流是对个人成就与自我价值的实现。那些始终处于选择、决定和自我塑造过程中的个体，渴望成为自己生活的主人，成为自我认同的建构者，享受私人空间的自由。这是我们这个时代的特征。在我国社会转型时期，随着人们个体意识、自主观念和权利意识的不断崛起和强化，传统的社会保障也必然有一个大的转型。这首先是社会保障价值理念的转型。目前迫切需要达成的一个共识是：在“和谐社会”、“以人为本”以及“民生至上”等新的执政理念的指引下，我国社会保障所承载的核心价值理念应当从“反贫困、重效率”向“保障积极人权、追求社会公平正义”回归；必须重新审视和反思传统社会保障对国家经济的负面影响和对受保人的负面影响，使社会保障能在促进经济社会发展与激励国民发挥自身潜能上更多地发挥积极作用；社会保障不仅要免除人们生活的后顾之忧，还要使全体国民能够公平分享改革和发展成果。尽管这些价值理念与目标的确立经历了一个相当长的时期，改革试验非常艰难，改革道路过于漫长，但我们毕竟最终认识到了这一点。当然，我们说新时期的社会保障应当向追求公平和正义回归，并不是要否定社会保障应有的效率。应当说，从社会保障的本质出发，社会保障恰恰就是公平的象征，它的效率只能来自公平，社会保障中的效率是有条件的，社会保障视野中的公平与效率的关系是目标与手段的关系。

实际上，我国社会保障价值理念的重大转型可以从中央近几年陆续出台的相关方针政策中得到清晰的应证。比如，2004年中国共产党第十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出构建社会主义和谐社会。其中有关社会保障价值理念和制度功能的一个转变是，社会保障不再仅仅为经济体制改革服务，也是国家的一项基本社会政策，要为建设社会主义和谐社会服务。由此，社会保障的指导思想也开始从为经济改革服务的效率观向公平正义的价值观转变。2008年3月5日，温家宝总理在第十一届全国人民代表大会第一次会议上所做的《政府工作报告》中指出，过去的5年是我们树立和落实科学发展观的5年；政府着力解决民生问题，促进社会和谐。他同时指出，2008年的一项主要任务就是要在科学发展观的指导下，更加重视改善民生和促进社会和谐。可以说，以更加注重公平和正义为典型特征的新型社会保障的价值理念已经进入决策层的视野，它让我们更加清晰地认识到我国社会保障价值理念的重大转型及其向国民权利本位的回归。

(三)我国社会保障核心制度模式的重构

当厘清了我国现今社会保障的核心价值理念后，重构我国社会保障的核心制度模式就不再那么困难了。从整体上看，我国社会保障的制度模式应当从消极、被动和防御型社会保障模式向积极、主动和进取型社会保障模式转变；我国社会保障制度改革的中心任务是建立一种既符合全球化趋势，又能有效服务权利保障、彰显公平正义、促进社会和谐的发展型社会保障模式。所谓发展型社会保障，其根本涵义是：一方面，社会保障首先应当促进人的全面发展。即是说，社会保障应当首先坚持“人本主义”，把促进人的全面发展置于最基础和首要的位置，实现从人的基本权利保障向人的全面发展保障的转化，把保障人权与满足人的发展需要全面纳入社会保障各项制度的考虑和设计中；另一方面，社会保障还要积极回应现实社会发展的客观需要，为社会经济的可持续发展提供足够的激励和动力，而不是简单地解决社会经济发展所带来的各种负面问题。建立发展型社会保障需要广泛参与，尤其是被保障对象的积极参与。这不仅与人们自立观念与权利意识的崛起有关，也体现了发展型社会保障必须始终立足于权利本身，还权于民的要求。

发展型社会保障的架构应当是以促进就业和发展人力资源为中心，全面建构有中国特色的社会保障制度体系。这里，我们将促进充分就业作为社会保障新结构的核心内容，绝不是要把社会保障与促进就业两种社会政策对立起来，而是在面临社会保障全球性危机与我国就业问题日益严峻的情况下，我们的积极应对。它致力于在社会保障与促进就业之间建立一种全新的合作关系，构建以促进充分就业为中心任务的社会保障新结构，破解社会保障面临的各种僵局与就业难题，实现社会保障改革与促进就业两者又快又好地发展。

三、发展型社会保障与就业政策的互动

在以往的社会保障理论研究和政策制定中，人们关注的焦点一般集中在政府行为与市场机制、社会保障水平与支付能力、公平与效率等这些解题上。树立发展型社会保障观要求我们从促进就业和发展人力资源的视角来观察并建立社会保障的新结构，这无疑为我们开辟了全面认识社会保障的新思路；但同时，如何认识发展型社会保障结构中社会保障与就业政策的关系，亦成为亟待解决的理论与实践问题。

(一)发展型社会保障对就业政策的影响

建立发展型社会保障必定会对就业政策产生全面而深刻的影响。这主要是因为：首先，传统的社会保障并没有像人们期望的那样解决失业问题，而是持续地加重了失业问题的严重性和复杂性。如何从根本上扭转社会保障在解决失业问题中的被动局面，就成为发展型社会保障担负的首要历史重任。其次，就业问题是全世界面临的一个共同问题，目前整个世界都承受着巨大的失业压力，各国都为失业的阴影所笼罩。就业问题在我国社会转型时期表现得更加突出和复杂。一般而言，就业是人们生活的重心，它是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的基本手段；就业是民生之本，是安邦之策。在我国社会转型时期，高速的经济增长并未带来就业率的高增长，当GDP不断增长的时候，我国却因为日益严峻的就业压力成了“睡不着”的国家。在目前的情形下，我们必须承认，而且要有足够的勇气来承认：我们所面临的就业压力远比我们想象的还要严重。甚至可以说，无论我们怎样重视就业问题，都不过分，解决失业问题并促进就业，成为我国当前和今后一个时期内的一项重要任务。

发展型社会保障对就业政策的影响集中表现在积极的就业政策的确立、丰富和完善上。早在1980年我国就提出了“自谋职业、组织起来就业和政府介绍就业”的三结合就业方针，这一方针一直指导着我国劳动就业制度的改革。2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次提出实施积极的就业政策，即“坚持劳动者自主择业、市场调节就业和政府促进就业的方针”。在发展型社会保障的语境下，积极的就业政

策就是一种政府的促进战略。其基本含义包括三个方面：第一，就业政策要以解决就业问题为基本目标；第二，促进就业不仅要千方百计地开发就业岗位，而且要更加注重开发人力资源，提升劳动者的就业技能和职业能力；第三，也是最高层次，要把就业从被动适应经济发展的现行格局转到促进就业和经济发展的良性互动，积极推进城乡统筹就业，使经济建设与促进就业两者“又快又好”地发展。应当说，积极的就业政策主要体现了对人力资源的有效投资和信息服务，最终致力于人的全面发展与经济社会的发展有机结合，实现人与社会的和谐。

发展型社会保障不仅丰富和发展了积极的就业政策，而且对积极的就业政策产生了全面而深刻的影响。它主要包括：(1)发展型社会保障要求积极的就业政策能够减少并克服社会排斥度。积极的就业政策作为一种极为重要的社会政策，必然反映社会政策的一般价值理念，即政府通过提供服务或资金直接影响公民的福利状况。社会排斥度是指由于社会制度或社会区隔的原因而导致的个人或群体被排除在主流社会(或一定的规范体系和制度)之外的程度。社会排斥的形式多样，最普遍的形式是个人或一部分人从劳动力市场中被排斥出去。产生社会排斥的原因一般可以归结为两大类：一是由于社会整合问题所引起的社会隔离，即一些人由于种族歧视而无法充分参加社会生活；二是由于各国政策体系和社会体系的覆盖面狭窄而导致的社会排斥群体。值得注意的是，由于社会弱势群体大都处于社会保障体系之外，或者由于达不到社会保险金给付条件或社会救助的要求而得不到社会保障体系的帮助，因此，传统的社会保障制度在解决社会排斥问题上所起的作用十分有限。在就业还是人们谋生的最基本手段的历史条件下，减轻社会排斥度的重任就落到了积极的就业政策的肩上。(2)发展型社会保障要求积极的就业政策能够促进充分就业。在现代社会，人们为在公民社会里争取充分的成员资格的斗争，成为现代社会冲突的宏大主题之一。其中，促进充分就业和保障公民的就业权，是全面落实公民社会成员资格的关键。需要指出的是，受经济全球化浪潮和技术革命的影响，传统的就业概念正在发生巨大的变化，集中体现在“弹性就业”和“可就业性”两个方面。“弹性就业”即政府与市场相结合，规制与自由相结合。“弹性就业”不仅是就业观念的革命，更是就业公共政策的变革；“弹性就业”必将对就业政策、社会保障以及劳动法制等产生深远的影响。“可就业性”即被可雇佣性，反映寻找工作的人们在劳动力市场上受欢迎、受重视的程度和可选择的可能性。“可就业性”在美国政府和企业界已经成为一个新的就业概念，在欧盟《就业指导纲要》的4个“支柱”中，第一个支柱就是可雇佣性。可雇佣性支柱的基本任务是防止并解决长期失业和青年失业的问题，其主要手段包括职业教育、职业培训以及积极的劳动力市场政策等。同时，“可就业性”概念强化了劳动力市场中政府、雇主和劳动者的三方角色，使促进就业更加积极主动和有效。在如何认识并处理社会保障与促进就业的关系上，我们需要达成这样一种共识：发展型社会保障只能促进就业，而不是阻碍就业；发展型社会保障对促进就业的基本功能就像“大禹治水”一样，只能“疏通”，不能阻止。(3)发展型社会保障要求积极的就业政策能够增进社会成员的福利。发展型社会保障的一个根本目的就是要不断增进社会福利，提升公民的生活水平。与此相对应的是，发展型社会保障视野下的积极就业政策不仅要解决失业问题，还要注重开发人力资源，树立“工作福利”的新思维。早在凯恩斯所倡导的充分就业和贝弗里奇提出的国民最低保障的理念中就体现了“工作福利”的内容。工作福利产生的社会背景是，在以往充分就业的条件下，人们可以通过雇主和雇员对社会保险的投入而有一个稳定的收入保障；但在新的社会背景下。人们生活在一个充满风险的社会里，就业日益不稳定，雇佣状况的不确定性意味着社会保险缴费与获得保障津贴的日渐脆弱。这就迫使人们主张工作福利的理念，强调通过努力工作为自己的生活和福利状况提供保障。处于转型时期的我国，在发展型社会保障语境中，积极就业政策的一个重要任务就是要倡导“工作福利”理念，充分尊重人们的主体意识与独立观念，激发人们的工作热情，把解决失业问题与促进人的发展有机结合起来，通过“工作福利”让全体国民分享改革和发展成果，不断增进社会成员的福利水平。同时，“工作福利”一方面催生了福利权利的重构，福利给付从公民权转向了一种契约性义务，而这种转变需要国家实施积极的就业政策作为支撑；另一方面，“工作福利”理念的全面落实需要一种“弹性化”的就业政策，包括以工作分享为核心的各种就业途径和就业形式。

(二)以积极的就业政策推动社会保障的发展

促进就业不应是解决失业问题的“副产品”，它应具有积极的社会功能。在就业与社会保障关系的范畴中，积极的就业政策推动社会保障的发展，集中体现在社会保障理念、保障水平和保障方式的转变上：

首先，积极的就业政策促进社会保障理念的转变。当代西方福利国家的社会保障制度在经历了“黄金时期”后，正面临“福利国家危机”的考验。同时，尽管许多西方福利国家采取了各种削减福利开支的措施，但在有些领域的福利支出反而呈现出持续增长的态势。这就迫使人们开始考虑社会的经济目标与社会目标协调发展的必要性，并批判把社会目标置于从属于经济目标的做法。在对待社会保障与发展经济的关系上，人们往往担心高福利会影响经济增长乃至国家的竞争力。实际上，许多国家的实践已经反复证明：社会保障不是经济发展滞后的“替罪羊”；恰恰相反，社会保障成为一个国家或地区经济发展的“助推器”。我国近年来的经济发展态势，也恰恰证明了社会保障制度建设步伐的加快对经济发展的巨大功效。因此，重构社会保障理念，需要达成这样一种共识：经济发展的水平对社会保障制度的确立与发展影响重大，任何社会保障制度的确立与发展都要有相应的物质基础来支撑。然而，经济因素不是决定社会保障制度的惟一因素。譬如，在1880年代，德国创立现代社会保险制度的时候，它并不是世界上最强大的国家。但是，由于德国率先创建了社会保险制度，消除了国内的劳资矛盾，这恰恰促进了德国的快速发展，使它成为世界上的强国。因此，经济因素固然与社会保障关系紧密，但它绝非影响社会保障的惟一因素，任何国家社会保障制度的确立，必然受到政治、经济、文化甚至观念的影响。特别需要指出的是，从社会保障的角度来看，任何国家的财政能力都是有限的。我们还没有听说哪一个国家完全能够满足人们对社会福利增长的需求。我们只能认为，人们对社会福利增长的需求是无限的，国家的责任应当是不断地增进人们的福利：不但是让人们有安全感，还要让人们有幸福感。在积极的就业政策的影响下，我国社会保障所承载的核心价值理念应从反

贫困、重效率向保障积极人权、追求社会公平正义回归。

其次，积极的就业政策带动社会保障水平的转变。社会保障水平首先应符合公平正义的基本要求，而不能加大贫富差距。在社会保障与就业政策这对关系范畴中，如何确立社会保障水平取决于就业政策的能动性和制度目标。我们已经注意到。积极的就业政策不仅要解决失业问题，还要促进人的全面发展，不断提升社会成员的福利水平；因此，积极的就业政策对社会保障水平提出了新的要求：一方面，社会保障水平在符合经济发展水平的基础上，能够促进社会成员福利的增长，使全体国民公平分享改革发展所带来的各种好处和利益；另一方面，社会保障水平的确立还必须为积极就业政策的有效实施留有余地，不至于因为社会保障水平过高而减损了积极就业政策的制度效能。譬如，美国近期对失业保险金补偿的标准进行了专门研究，认为对失业人员的保障水平不宜过高，其中一个重要原因在于希望从更广泛的视角思考失业问题。把社会保障与解决失业问题统筹谋划，从制度上避免“不愿工作而躺在国家福利政策上度日”的现象。当然，调整社会保障水平并不是全面降低保障标准，而是要在区分不同社会保障项目的基础上，根据轻重缓急，建立多形式、多层次的社会保障制度。我们要认识到，在发展中国家普遍提高社会保障水平的情况下，降低社会保障水平是改革中最为敏感的一个问题。主要原因是：让国民接受那种一方受益而另一方受损的妥协策略是很不容易的，而选择一种不让任何人的利益受损的方案几乎不可能，因此，在社会保障水平的改革和调整中，必然有一个“软着陆”的渐进过程。另外，在我国社会保障体制的转轨过程中，首先需要解决的问题是如何确认并补偿劳动者在原有体制下的社会保障权益。

最后，积极的就业政策推动社会保障方式的转变。积极的就业政策对社会保障方式的影响主要体现为失业保障机制的转型。从世界经验来看，失业保险的制度模式主要有三种：一是以德国为代表的失业保险加失业救助类型；二是由国家颁布法律法规强制实施的，由政府、雇主和个人三方出资建立的失业保险制度；三是由政府出资建立的失业救助制度。由于传统的社会保障在解决失业问题中日渐“力不从心”，各国对失业保险实施了不同程度的改革。其总的趋势是：从传统的侧重失业人员的经济保障向促进就业方向转移。同时，为了推动促进就业的新型社会保障制度的建立和发展，各国还普遍采取了多种积极措施，保证改革的有效性。这些措施主要包括：(1)重新确立政府、企业和个人在社会保障中的权利与义务关系。改革的主要趋势是减轻政府的财政负担，更加注重发挥个人和社会各方面力量在社会保障中的积极作用，这在经济社会还不发达的国家尤为重要。需要指出的是，淡化国家在社会保障中的角色，绝非意味着国家不承担责任；恰恰相反，国家应不断强化对处于社会最底层和最贫困的公民的社会保障。回顾我国社会保障制度改革20多年的实践，一个值得检讨的不足和教训就是政府的责任不明确，包括政府应当承担的社会保障责任边界不清晰。(2)就业形式日益多样化推动社会保障方式的转型。当下，我国的就业格局已发生了明显的变化。非公有制经济已成为吸纳新生和存量劳动力的主要渠道。大量劳动者以灵活方式就业，传统的以单位为本位的社会保障体系不能适应这种分散化、流动性强的就业格局。为数众多的非公有制经济的从业人员和灵活就业人员尚未纳入社会保障的覆盖范围。如何适应就业形势变化的新格局，是新时期社会保障制度建设面临的一个重大挑战。(3)逐步严格享受失业保险待遇的条件和程序，促使失业人员积极回归工作岗位。社会保障不仅要承载保障人的经济功能，也要具有投资人力资源与发展人的社会功能。在失业率高居不下的情形下，为了促进人的全面发展，从根本上破解就业难题，各国普遍实施严格的享受失业保险待遇的条件和程序，促使失业人员向工作岗位回归。(4)在失业保险与就业服务之间保持紧密的行政关系，使失业保险在促进就业方面更加积极主动。(5)重新考虑社会保障资金的管理与投向，更加注重社会保障资金在发展人的方面的有效性。譬如，改革社会保障资金的融资方式，把它用在促进就业和人力资源的开发上，而不应单纯地为了追求经济效益而把社会保障基金资本化。值得一提的是，对失业人员进行职业培训是促进就业的最有效途径，各国失业保险为了实现充分就业目标，几乎无一例外地将职业培训作为失业保险工作和失业保险金投放的重点。即是说，社会保障基金的投向应当更加接近保障和服务的对象，应当向提升国民的就业技能与职业能力转移和倾斜，而不应局限于像“撒胡椒面”似的增加少量投入。道理很简单，在一个经济社会发展还比较落后的国家，社会保障水平的确立更需要立足于基本国情，那种超越本国经济发展水平的社会保障制度只能最终陷入重重困境。因此，为了切实有效地解决日益严峻的失业问题，我们必须重新考虑社会保障基金的投向，把有限的社会保障资源主要用于发展人的就业和职业能力方面，推动人的发展。这是“以人为本”执政理念和“科学发展观”的基本要求。总之。只有从根本上解决了人的就业能力不足的问题，失业僵局才能得到彻底打破，就业问题才能出现转机，社会保障才能根本“减压”。