经济转型中的南京城乡公共产品供给机制探析

方建中

摘要：南京经济转型对城乡公共产品的供给提出明确的要求：一是扩大公共服务覆盖农村的范围，不断缩小城乡差距；二是完善公共产品供给机制，改变城乡二元制度结构。但是，“城乡分治”的资源配置方式以及各级政府间财权、事权的不对称等诸多因素，致使南京的城乡公共产品供给机制还存在诸多问题。逐步优化城乡公共产品供给机制，必须采取有效的对策措施：破除城乡二元结构，建立城乡均等的公共产品供给制度；完善财政资金使用结构和集体资金管理体制；将明确界定各级政府的责任与建立多元农村公共产品供给体系相结合；建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制；完善地方政府绩效考核指标，避免政府行为短期化。

关键词：南京城乡；公共产品；均等供给机制

中图分类号：F127文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0083—06

南京经济发展已经明确要构建“大南京”格局，提出“不让一个区县在小康路上掉队，让每一个南京人都享受到改革开放实惠”的口号。这是经济转型的重要成果，是南京建设和谐社会的重大突破。

随着和谐社会建设的全面推进，城乡公共产品的供给水平已成为衡量居民生活综合质量水平和现代化程度的主要标志。因此，完善城乡公共产品的供给机制已成为南京经济转型的一项重要任务。

一、经济转型对南京城乡公共产品供给的要求

在经济的初步转型中，南京已取得明显进展，市场对于资源配置的基础性作用明显增强，经济良性运行的机制框架已初步确立，而持续较快的经济增长，已使南京的经济实力和国际竞争力显著提高。但与此同时，经济发展中的一个深层次问题也不可忽视：一方面，尽管在财富创造方面的机制优化进展相对较快，但社会财富分配方面的机制创新却严重滞后。这一反差，使得南京城乡二元结构的矛盾相当尖锐，虽然社会各界一再呼吁并作了相应努力，但分配领域的改革至今尚没有完全“破题”，城乡收入差距扩大的趋势依然没有得到有效缓解和遏制。另一方面，尽管企业和市场等微观经济基础已发生结构性变化，经济的微观活力有所增强，但宏观层面的政府改革却明显滞后。政府尚未完全向“公共服务型政府”转变，高效廉洁又公正、透明的城乡教育、医疗、社会保障体系尚未真正建立起来。

城市化率高达76.3％，居江苏省首位的南京市，近年在实现全面小康的综合指标中，却落在了省辖市苏州、无锡之后。究其原因，主要差距在郊县发展和农民收入滞后。据统计资料，南京城乡二元结构的突出矛盾主要表现为：(1)人口地域分布的差距。仅占南京市面积3.95％的6个城区，集中了全市39.04％的人口，每平方公里的人口密度高达8591人，而郊县每平方公里的人口密度仅为552人。(2)产业间劳动生产率的差距。南京郊县人口占全市总量的61％，GDP却仅占全市总量的30％左右，占郊县近半数人口的农业劳动生产率与非农产业劳动生产率之比为1：5.23。(3)社会公益事业方面的差距。在2006年南京市财政一般预算支出中，郊县医疗卫生、文体广播事业费分别占全市总量的23，22％、30.6％。(4)城乡居民在收入和消费方面的差距。由1996年的1.79：1，扩大到2006年的2.11：1。城乡居民的人均生活消费支出之比为2.5：1。(5)城市化的差距。南京城市化发展严重不平衡，市域城市化水平高于全省平均水平20个百分点，而县域城市化水平却低于全省平均水平，镇域城市化水平更只有20％，大大低于全省平均水平。

理论和实践都表明，城乡居民在收入、就业、居住、教育、医疗等身份待遇上存在着过大的差别，这是令人忧虑的社会问题。从这个意义上说，南京下一步的经济转型，需要有历史性的调整与超越。而超越的关键路径是推进城乡一体化进程，使城乡居民共享改革发展的成果。必须突破传统的思维定势，在战略选择上按照科学发展观的要求，逐步改变城乡二元结构格局，实现农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动，走出一条统筹城乡发展的新路子，以构建和谐南京。

在推动城乡统筹发展的过程中，南京应该破除轻视农村发展的狭隘发展观，以调整城乡利益关系为突破点，重新理顺城乡利益分配，彻底改变以往由农村向城市发展单向“输血”的不合理状况，使城乡利益关系的再分配趋向合理，将农民过去失去的或者应该得到的还给农民，使农民真正获得“国民待遇”，使每个南京人得到平等的保障权、发展权等。

在实施城市化发展战略中，南京要形成“以工业化来致富农民，依靠城市化来带动农村，依靠产业化来提高农业”的统筹发展方针。同时，针对南京农村存在的突出问题，有针对性地采取有效的措施，通过办实事使广大农民受到实实在在的实惠。

鉴于公共产品供给失衡是南京城乡差距的最集中体现，所以，在南京经济转型过程中，必须对城乡公共产品的供给提出明确的要求：

一是扩大公共服务覆盖农村的范围，缩小不断扩大的城乡差距。当前，导致南京城乡差距扩大的因素比较多，也比较复杂，其中的重要因素是公共产品供给的不到位和分配的不合理。从农村的情况看，城乡公共产品供给的严重失衡，使农村居民、尤其是农村贫困群体难以获得政府提供的公共医疗、义务教育、最低保障等基本的公共产品。2004年，我国名义上城乡收入差距为3.2：1，若把义务教育、基本医疗等社会保障因素考虑在内，有学者估计我国城乡实际收入差距已达5～6倍。按照这个分析，公共产品供给因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30％～40％左右。因此，缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共产品和生活水平的过大差距，以实现公共产品供给的均等化。

二是加快完善公共产品供给机制，改变城乡二元制度结构。建立和创新农村公共产品供给机制对于改变城乡二元制度结构具有十分重要的作用。从现实来看，城乡公共产品供给的严重失衡、农村公共产品供给制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。农民工的身份歧视、户籍制度改革难以突破，加剧了城乡二元制度的格局，违反了公平、公正的原则，并由此引发和激化了许多新的社会矛盾。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围，他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。这种情况说明，加快建立农村公共产品供给机制，并以此为基础建立城乡统一的公共产品供给制度，是取消户籍制度和消除农民工身份歧视的基础和条件。因此，要以建立城乡统一的公共产品供给制度为重点统筹城乡发展。

二、南京城乡公共产品供给机制存在的问题

由于经济发展水平、社会结构等因素的制约，南京的城乡公共产品供给机制还存在着诸多

问题。

(一)城乡二元的经济结构使城乡公共产品供给机制的完善缺乏经济基础

在很长时期中，南京与全国一样实行“重城抑乡、重工轻农”的城乡非均衡发展战略，通过提取农业剩余，使得南京在较短的时期内建立了门类齐全的工业体系，经济增长持续保持了较快的速度，为进行现代化建设打下了良好的基础。但与此同时，长期实行的以农补工政策，通过直接税和工农产品价格“剪刀差”形式，将大量的农业剩余无偿转移到城市和工业，在城市居民生存环境显著改善、收入水平不断提高、工业规模急剧扩大的同时，农业、农村、农民则因“失血”过多而削弱了自身的发展能力，二元经济结构的特征表露无遗。从国际通用的衡量二元结构的指标“二元对比系数”看，近年来南京的二元对比系数在16.1％～22.08％间徘徊，不仅大大低于发展中国家的水平(31％～45％)，而且也低于青岛(30.3％)、北京(29.3％)、杭州(26.6％)等城市，这充分说明南京的二元经济特征十分突出。

在这种二元经济结构中，南京郊县的经济发展、财政收入和农民收入水平都比较低。从乡镇的经济实力看，2006年南京财政收入过亿元的街镇有28个，占街镇总数的41.2％，最高的东山街道为6.69亿元。而同期苏州财政收入过亿元的街镇有64个，占街镇总数的79.91％，其中过5.亿的有7个，最高的虞山镇达到15.42亿元。从农民收入看，2007年上半年，南京农民人均现金收入为4702元，远低于无锡的7513元、苏州的7095元、常州的6074元、南通的5160元，在省内仅居第五位。

由于南京郊县经济的薄弱，使农村公共产品的有效供给缺乏坚实的区域经济基础，导致农村公共产品的主要供给主体——郊县各级政府的投入能力较弱，也限制了多渠道筹集农村公共产品供给资金的空间，农村水、电、路、通讯、医疗、卫生、教育文化等公共产品生产供给，因资金短缺而与城市逐渐拉大了距离。

(二)城乡二元的社会管理制度使城乡公共产品供给机制难以体现统筹要求

首先，二元户籍制度的壁垒尚未彻底打破，无法消除城乡公共产品“二元供给制度”的根基。与全国一样，当前南京户籍制度改革的重点是取消户口分类，实现人口的自由流动。但从总体上看，这种改革仍有很大的局限性，农民要进城依旧附加诸多的户籍准入条件。在户口问题上区别对待的现象非常普遍，如学历、职称的限制等。当前，二元社会管理仍有其存在的制度空间，城乡公共产品很难实现统一管理。所以，户籍制度是进一步推进城乡公共产品统筹供给的根本性制度障碍。

其次，南京当前仍然实行着城市偏向型的二元社会保障制度。目前对原有二元社会保障制度的改革大部分仅局限于城市，对农村尚未有切实可行的、完善的方案。如，在社会保险制度方面，城镇在原来的基础上建立了比较完备的养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险、女工生育保险体系，而农村仍以家庭保障为核心；在社会福利制度方面，城市居民在住宅、公共卫生、环保、基础教育等领域都优于农村；在抚恤救济制度方面，关乎农民生存权利的最低生活保障已覆盖城镇，而占中国人口绝大部分的农民只有极少数人享有，带有明显的救济性质。社会保障是有关人们基本生存权利的最重要的公共产品，如果不消除城市偏向型的二元社会保障制度，统筹城乡公共产品供给将成为空谈。

(三)城乡分立的公共财政制度导致城乡公共产品供给机制背离合理要求

公共产品的供给在一定意义上讲，是政府履行管理社会事务的职能，而这一职能的有效实施离不开科学、规范的公共财政制度。由于南京目前的公共财政制度仍然呈现出城乡分立、差别化、非规范化及未完善状态，因而必定会严重制约城乡公共产品供给机制的创新。

首先，城乡差异的公共产品资金筹措制度尚未彻底改变。在城乡公共产品的筹资制度上，城市公共产品提供所需资金主要由财政预算安排；农村公共产品的供给则采用制度外供给的方式，即政府或集体经济组织以乡统筹、村提留或其他各种名义向农民征收的资金等制度外收入成为农村公共产品的主要资金来源。这种制度外的供给体制，必然使政府财政对农村公共产品供给的支持力度偏小。南京郊区(县)的土地面积占全市的96％，人口占全市人口的65％，但是，财政的支农支出在全市财政总支出中的比重不仅偏低而且部分年份还呈下降状态。

数据表明，从2000年至2006年连续7年支农支出的数额在逐年增长，但它在全市财政支出中所占比重却在3.26％～4.61％之间徘徊。支农支出比重不能提高，造成了农村公共产品供给资金的严重短缺和城乡公共产品供给水平的较大差异，进而成为南京城乡差距不断扩大的主要原因之一。

其次，公共转移支付制度呈现非规范性、非科学性。转移支付制度是平衡城乡间公共产品差异、促进社会公平、实现城乡公共产品统筹供给的有效途径，但南京与全国一样，公共转移支付制度仍停留在规范性、科学性差的阶段。主要表现在：财政转移均等化，均衡区域发展的功能低下；转移支付形式复杂、种类繁多、新旧体制并存，实现纵向和横向财政均衡的功能比较低下。纵向转移支付制度不完整，农村基层政府处于转移支付制度的受益边缘；转移支付资金的分配受人为因素影响大，不能保证转移支付资金流向农村；受援条件客观上形成了农村获得转移支付的门槛。

(四)城市偏向的财力使用制度给统筹城乡公共产品供给设置了政策障碍

公共产品是公共资源配置中的主要内容及国民利益分配格局的重要组成部分，均衡、公平的财力使用分配制度有助于缩小城乡公共产品供给上的差距。而与城乡公共产品供给机制相对较健全的苏州等城市相比，南京当前仍是城市偏向型的财力使用分配制度，在公共资源配置上重点或优先把财力用于城市公共产品的供给上。关于这一点，从南京郊县预算收支结构与苏州的对比可以看得较清楚：2006年南京郊县一般性预算收支分别占全市预算收支的35.97％和36.4％，而同期苏州市郊县的一般性预算收支分别占全市预算收支的58％和54.5％。可见，在整个可用财力中，苏州能用于农村的比重远远高于南京。而且，南京是预算收入小于预算支出，而苏州则是预算收入大于预算支出，苏州的预算收支结构明显好于南京。南京郊县预算收支的不合理必然直接影响对农村公共产品的投入，使得农村公共产品供给仍然存在许多问题：“应保尽保”虽然已基本到位，但却因工作经费的不足造成人员和经费的严重短缺，影响了该项工作的动态运转；低保资金虽然逐年增长但与需求相比依然有较大距离；农村医疗卫生服务体系虽已建立，但大多数区县财政没有设立农村基本公共服务专项资金；农村卫生院因生存困难而重医疗轻预防，医防关系严重倒置，等等。

(五)财权与事权的不对称使城乡公共产品供

给机制难以体现优化要求

从全国的情况看，实行分税制以来，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从1993年的78.2％下降到2004年45.1％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从1993年的21.8％上升到2004年的54.9％。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，一直徘徊在70％左右。地方政府财权过小，导致乡(镇)一级政府财力匮乏，无力为农村提供足够的公共产品。南京的情况与全国基本一致，伴随着农村税费制度的改革以及取消农业税政策的实施，乡(镇)、村两级组织制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死，地方财政收入锐减，乡(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少，使得农村公共产品供给不足的问题日益突出。近几年，南京市通过“为农民办实事”加大了农村公共产品的建设力度，但在这一过程中依然没有清晰地界定各级政府的职责，对其中相当一部分关乎基本民生和外溢性很强的农村公共产品(如农村公共卫生体系建设等)，依然采取了惯用的“钓鱼工程”的投入机制，要求区县、乡镇甚至行政村提供配套资金，2006年，南京市启动“新八件实事”，全年共到位资金14.2亿，其中，省补1亿元，占总投入7％，市补2.04亿元，占总投入11.4％，区县配套7.85亿元，占总投入55.2％，镇街配套1.23亿元，占总投入8.6％，农民自筹O.69亿元，占总投入4.9％，村及其他投入1.4亿元，占总投入9.9％。

三、优化南京城乡公共产品供给机制的对策

要破除南京城乡公共产品供给机制的建立与运行障碍，就必须在推进城乡一体化、促进农村经济社会发展的大背景下，进行一系列的综合配套改革，建立城乡统筹、工农业协调发展的均等化公共产品供给制度。

(一)破除城乡二元结构，建立城乡均等的公共产品供给制度

要进一步转变发展观念，破除城乡“二元”经济社会结构，打破公共产品供给上的城乡分治格局，调整南京现有的收入和利益分配格局，引导生产要素合理流动，走强制性制度变迁与诱致性制度变迁相结合之路。

1.强化政府在农村公共产品供给中的主导作用。构建城乡均等的公共产品供给体制，是一个系统性的变革过程，这不仅包括收入分配制度的变革，也包括公共财政投资体制、公共财政转移支付体制、预算制度等的变革。基于农村公共产品供给总量不足和结构失衡的双重矛盾，应把公共资源的分配、国民财富再分配和公共财政投资的重点放在农村，逐步将政府的城市公共产品“锦上添花”式策略转变为农村公共产品“雪中送炭”式规划，切实保证农村公共产品的充足供给和有效供给。

2.充分发挥市场在农村公共产品供给中的引导作用。由于社会经济发展水平及政府财力的限制，加上“二元”制度的固化及强有力的路径依赖，目前南京还不可能完全凭政府的力量在全市范围内通过单一的强制性制度变迁构建城乡均等化的公共产品供给制度。对于准公共产品的供给，可以通过市场引导有实力的企业向农村投入。推进城乡公共产品的均等化可以引入市场机制，补充政府供给的不足。政府可以利用各种政策安排刺激民间资本参与公共产品生产，实行政府、市场和社会组织的多方面提供。形成政府、市场、社会相结合的多元复合安排，着力提高公共产品的均等化的效率。

(二)完善财政资金使用结构和集体资金管理体制

随着经济发展和人们收入水平的不断提高，南京公共产品供给的相对规模呈现不断上升之势，公共产品所需的资金也日益扩大。因此，在不断增加财政资金支出总量的前提下，必须完善其使用结构，提高其使用效率。

1_深化基层行政体制改革，压缩行政性公共产品供给，减少行政管理费用。减少行政层次，降低行政成本，从体制上改变基层政府机构重叠、职责交叉、政出多门的现状，进而逐步从根本上消除其挤占公共财政资源的状况。

2.明确财政支农重点，加大对农民直接受益项目的支出。必须进一步明确财政支农资金的使用方向，将更多的资金用于农村教育卫生事业、科技创新、农业市场信息有效传播等项目建设，改善资金的使用结构、提高使用效率，使农民在这些项目中直接受益。

3.完善集体资金管理体制，提高透明度。要通过政务公开、村务公开，让广大农民有知情权；同时，也要逐步完善公共产品供给及资金使用情况的听证制度，进一步扩大农民的质询权和参与决策权，努力实现政府行政管理与基层群众自治的有效衔接和良性互动。

(三)将明确界定各级政府的责任与建立多元农村公共产品供给体系相结合

1.明确界定各级政府公共产品供给的责任。我国农村公共产品供给的政府主体分为中央、省、市、县、乡五级，应该按照公共产品的类别和层次，科学合理地划分各级政府提供公共产品的职能边界。对于南京来说，关键是将部分农村公共产品的供给事权适当上移。鉴于目前县乡两级农村公共产品的供给事权负担沉重，而实际拥有的财政权利与能力相当有限，难以完成农村公共产品供给任务的实际情况，应当将部分农村公共产品的供给事权上移，减少基层政府尤其是乡镇政府的供给责任。同时，与事权调整相适应，按照财权与事权对等的原则适当调整财权。随着事权的上移，区县、乡镇的财政负担有所减轻。区县和乡镇基层政府要努力做好地方性公共产品提供工作，并由基层政府发动和引导农村自治组织和农民共同做好社区性农村公共产品提供工作。

2.确保财政对公共产品的投入逐年增长，并完善政府间转移支付机制。各级政府财政对农业的投资规模必须按照《中华人民共和国农业法》的要求，保证每年公共财政对农业总投入的增长率要高于财政经常性收入的增长率，并制定相应的激励和惩治措施，规范政府的投资行为，明确投资重点，保障专款专用。另外，要加大财政的转移支付。南京二元结构特征明显，郊县财力薄弱，乡镇一级财政更是十分困难，因此，在努力争取中央和省级的财政支持的同时，要加大市级财政对郊区、郊县的转移支付力度，特别是加强对经济发展较为落后的“一区两县”的支持力度。

3.引入市场机制，开拓筹资渠道。政府应该利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共品供给，补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。

(四)建立“自下而上”的农村公共产品供给决策机制

长期以来形成的农村公共产品供给的“自上而下”的决策机制不仅导致了政府在农村公共产品供给上的“越位”，而且造成了公共产品供给结构的失衡。对此，我们应将上级政府偏好基础上的决策机制转变为能够真实显示农民意愿的“自下而上”的决策机制，通过“自下而上”的公共决策机制，将公共产品的选择权交给需求者，让农民参与到决策中来。这样不仅能够防止政府的“越位”，而且能够保证农村公共产品供给的效率。“自下而上”决策机制的建立可与农村的民主政治建设相结合，通过农村民主制度的建设和发展，推动农民参与公共产品决策，通过提高农民的组织化水平，更好整合他们的需求意愿。首先，应建立农民对公共产品的需求表达机制。通过村民代表大会或村民代表会议对所需要的公共产品进行表决，以使农民的需求偏好得到表达。其次，改革农村基层组织领导人的产生办法，变任命制为选举制，使农村基层领导人均由基层民主选举产生，使其能够代表农民利益，为农民负责。再次，规范农村的“一事一议”制度。应提高农民对“一事一议”的积极性，充分发挥农民自治组织的作用，将农村公共产品的供给进行民主表决。最后，应实现信息的对称。政府和村组织应实现农村公共产品供给方面的信息公开透明，这是农民进行决策的前提。而且，基层政府和村组织应真实反映农民意愿，这是“自下而上”的决策机制得以实现的保证。

(五)完善地方政府绩效考核指标，避免政府行为短期化

由于城乡公共产品供给属于财政性支出，在一定财政能力之下，地方行政首长为了有良好的政绩，往往把有限的资金用于投资期限短、见效快、显示度高的项目上，这必然导致公共产品供给的总量不足和结构失衡。因此，为了规避政府行为短期化，促进农村公共产品由“随意供给”向“合理供给”转变，首先，要加快改革现行的乡镇干部任免制度，完善问责制度。乡镇干部的任用应由“上级指派”转为“村民直选”，并同时接受村民代表监督；进一步完善政府官员问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，并充分发挥人大的“质询”和“罢免”职能。在强有力的监督下确保农村公共产品的有效供给。其次，完善政府官员的绩效考核指标。地方政府官员的绩效考核指标应实现由“单一型”向“多样型”、“硬型”向“软型”、“唯GDP型”向“经济、社会、生态综合型”转变，激励地方政府不仅提供“硬”、“准”、“短”、“新”、“显”型公共产品，而且更积极提供“软”、“纯”、“长”、“护”、“隐”型公共产品，从根本上消除农村公共产品供给结构失衡的问题。