党内民主60年：成就与展望

胡国喜

摘要：建国60年来，党内民主在理论上不断创新，在实践中积极探索，取得了一系列辉煌的成就。今后，党内民主要在发展实体民主的同时，更加注重程序民主的发展；致力构建基层民主与高层民主良性互动的共建机制；实现党内民主与人民民主的相互带动、共同发展。

关键词：建国以来；党内民主；成就；展望

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1004—1605(2009)08／09—0019—05

中国共产党自创立时起就致力于党内民主的追求。建国以来，面对党的政治角色由革命党到执政党的范式转型，对党内民主建设的关注便更为突出。在这期间，虽然党内民主的发展遭遇过特定历史条件下的挫折，但从总的趋势来看仍实现了整体上的科学发展，这一特征自改革开放以来显得尤为明显。总结新中国建立60年来党内民主建设的主要成就，并在此基础上对未来党内民主的发展作出展望，具有十分重要的意义。

一、党内民主发展的主要成就

新中国建国60年来，我党在党内民主建设上取得了辉煌的成就，这主要可以从理论和实践两个方面来看。

首先来看党内民主在理论创新上的成就。

一是用制度设计、制度创新和制度安排来发展党内民主。执政后的中国共产党高度重视党内民主的发展。作为建国后召开的第一次全国代表大会，党的八大根据党在民主革命时期代表大会未能按期召开的情况，采取了一项根本的改革，那就是提出实行党代会常任制，其初衷是“使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关”，从而达到发展党内民主的目的。然而十分遗憾的是，八大提出实行党代会常任制后，只是在1958年5月开了八大二次会议，其后便未能实行。究其原因，就在于常任制这种做法并没有真正形成制度性、法规性的规定，以至于它不得不随着领导人的看法和注意力的改变而改变。改革开放以来，我党充分吸取“文革”中党内民主遭受破坏的教训，从理论上追根溯源，认识到“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性”，要保证党内民主能够顺利发展，就必须使民主制度化、法律化。这标志着我党在党内民主的理论上取得了突破性的进展。此后，党内民主的发展就走上了一条依靠制度设计、制度创新和制度安排的新路子，这成为党内民主顺利发展的根本保证。

二是从发扬党内民主到发展党内民主的嬗变。建国前，由于革命斗争的严峻形势，党内民主更多的是作为民主集中制框架内的一种作风来加以发扬的，属于党的作风建设的范畴。建国以后，随着民主实践的不断推进，党对党内民主的认识也不断深化，直至在党的十二大报告中首次提出了“努力发展党内民主”。从“发扬”到“发展”，不应看成是字面上的简单转换，而是意味着党内民主在建设领域的重大切换，亦即党内民主不仅仅是一种作风建设，更是党的制度建设的重要组成部分。党内民主从作风建设跃升到制度建设的战略层面，代表了党内民主理论的进一步成熟，从而形成了党内民主的发展逻辑：作风建设是基础，制度建设是根本；既要充分发扬党的民主作风，更要重视党内民主制度的构建。邓小平明确指出：“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了。”只有把作风建设和制度建设有机衔接起来，才能形成巨大的合力，有效推进党内民主的发展。

三是明确提出党内民主是党的生命。建国60年来，党内民主在理论上的制高点，是党的十六大提出的“党内民主是党的生命”的理论命题，它首次把党内民主提到关乎党的生死存亡的战略高度来认识。我们从“党的生命”这个理论命题的历史考察中可以发现，在不同的历史时期，党出于生存和发展壮大的政治需要，对“党的生命”这个理论命题的认识是与时俱进的。在民主革命时期，我党提出政策和策略是党的生命；建国后，我党提出党的团结和统一是党的生命；在新世纪，面对世情、国情、党情和党的历史方位的变化，我党提出党内民主是党的生命。这三个理论命题看似不同，实则具有内在的关联性和统一性。党内民主可以造就党的团结统一，从而供给正确的政策和策略。因此，认识党内民主是党的生命，这代表着我党探究到党的生命的更深层次本质，也意味着党内民主理论上升到了新的高度。

其次来看党内民主在实践探索上的成就。

民主的价值已经得到了普遍的认同，但“民主是一个陀螺：它只有像陀螺那样运转起来才有意义”。同样，党内民主实现的关键，就在于构建一个良好的运行机制。建国60年来，我党在实践中逐渐探索并形成了以党代会、党委会、党内选举、党内监督、党员权利保障等五大制度为基础的党内民主运行机制，使党内民主实现了良性运转。主要表现在以下几个方面：

一是党代表大会制度不断完善。改革开放后，党代会常任制又重新被提上了党的议事日程。党的十三大后，中央先后组织在12个县(市、区)进行了党代会常任制试点，其中，浙江台州等地的试点取得了较好的反馈。党的十六大以后，党代会常任制试点扩大到20多个，其中涌现出一些典型，如四川雅安等地。经过十多年的试点，党代会常任制的内容逐渐明晰，主要包含两个方面：一是党代会年会制；二是党代表任期制。在总结经验的基础上，党的十七大提出要完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制。首次提出的党代表大会代表任期制，不仅使党代表的权利和职责在整个任期内有了制度保障，而且表明，我党在党代会常任制上已迈出关键性的步伐，必将大大推进党代会常任制的进程，进而完善党代会制度。

二是党委会制度不断健全。健全党委会制度的核心在于实现党委会的集体领导。八大曾明确提出党委会要实行集体领导和个人分工负责相结合，二者不可偏废。十一届五中全会指出：“集体领导是党的最高领导原则之一”。之后不久，邓小平在《党和国家领导制度的改革》的讲话中指出：“重大问题一定要由集体讨论和决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票。”党的十六大提出，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论作出决定，这使得党委会议事的步骤和操作性更强。特别是党的十七大提出推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部实行票决制，明确了实行票决制的范围，并建立了党的常委会向全委会负责和报告工作的制度，这都有利于实现集体领导，进一步健全了党委会制度。

三是党内选举的方式不断创新和丰富。八大提出，党的选举必须能够充分表达选举人的意志。改革开放后，党的十三大在党内选举中首次引入了差额竞争机制，这是一个重大突破。之后，中共中央分别制定了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》、《中国共产党地方组织选举工作条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》等一系列党内法规，使党内选举工作不断走向制度化、规范化。尤其是党的十七大代表选举，采取15％的差

额比例，进一步推进了党内选举制度的发展。近年来，一些地方党委积极推进村党支部书记的两推一选，乡镇党委书记公推直选，领导干部公开选拔、竞争上岗，不断创新和丰富了党内选举的形式。十七大在总结各地试点经验的基础上明确提出：“改革党内选举制度，改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法，逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围。”可以预见，这势必成为推进党内选举不断完善的强大动力。

四是党内监督不断加强。建国后，党内建立了中央和地方的监察委员会，负责对各级党组织和党员实施自上而下和自下而上相结合的监督。十二大以后，党提出要从严治党，党内监督呈现出新的特点，形成了以制度监督为核心、多种监督形式相结合的监督模式。诸如，党的各级委员会向同级党的代表大会负责并报告工作；党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题；党的上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督等。2003年12月，中共中央正式颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》，这是我党第一部关于党内监督的专门法规，标志着党内监督正式走上了制度化、规范化、程序化的轨道。十六届四中全会提出实行党务公开，建立巡视制度，依法实行罢免制、质询制、问责制等一系列制度，拓宽和健全了监督渠道，加强了对权力运行的监督和制约。党的十七大充分肯定了十六届四中全会以来党内监督的成就，进一步提出了实行中央政治局向中央委员会全体会议报告工作、接受监督；党的地方各级委员会的常务委员会定期向委员会全体会议报告工作、接受监督。这就理顺了党内权力的授受关系，明晰了监督的主体和客体，有利于推进党内监督的稳健发展。

五是党员权利保障制度不断健全。建国后，党的八大党章明确规定了党员的知情权、建议权、选举权、批评权、辩诉权、申诉权和控诉权等七项权利，比首次规定党员民主权利的七大党章多了三条。党的十二大后，党员享有的民主权利进一步增多，包括党员拥有参加党的有关会议、阅读党的有关文件、接受党的培养和训练的权利；党员有表决权，有要求有关组织对自己的批评、建议给以负责任的答复的权利等。同时，党章还严格规定党的任何一级组织直至中央都无权剥夺党员的上述权利。2004年9月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，这是建党以来有关党员权利的最全面、最系统的规定，对党员权利的范围、权利的行使和保障都作了系统而明确的规定。党的十六届四中全会提出逐步推进党务公开，增强党组织工作的透明度，使党员的各项民主权利得到更加有效的保障。十七大提出尊重党员主体地位，保障党员民主权利，赋予党员在党内的主体地位，这就夯实了保障党员权利的基础。

二、党内民主发展的前景展望

作为一个带领全国人民为建设社会主义的物质文明、精神文明、政治文明、生态文明而努力奋斗的执政党，中国共产党人十分清醒地认识到，党内民主的发展仍面临着十分艰巨的任务，还有很长的路要走。

首先，从致力方向来看，在继续发展党内实体民主的同时，应更加注重发展党内程序民主。

应该看到，建国60年来，特别是改革开放以来，党内民主建设取得了巨大的成就，尤其是使党内民主的发展走上了一条依靠制度设计、制度创新和制度安排的科学道路，从而建构起由党代会、党委会、党内选举、党内监督和党员权利保障等五大制度构成的党内民主运行机制。所以，就党内民主的合理运行机制来看，现在已经基本成形并初具成效。但如果从党内民主的宏观视域来看，我党党内民主仍存在着实体民主与程序民主发展脱节的不足，这应成为今后我党加强党内民主建设和发展的着力点。

我们知道，党内民主应包括党内实体民主和党内程序民主。党内实体民主，主要是指党内民主在制度层面的规定。如上所述，我党在发展党内实体民主上已经迈出坚实而有力的步伐。而党内程序民主，是把关于党内实体民主的制度性规定转化为具体实践所必须遵循的方式、步骤和顺序。党内程序民主的意义和价值就在于：由于制度的宏观和抽象所决定的制度空间的宽广，必须给予制度的执行者以一定的自由裁量权，而这种自由裁量权很可能导致制度执行的偏差，即对于制度的执行者来说，有利的就执行，不利的就“变形”。程序民主所具有的权威和理性，能最大程度地限制裁量权的任意行使，减少和避免管理和决策过程中由执行者而产生的人为的随意性，保证制度的规范贯彻执行，提高其实现的程度。因此，党内实体民主要在程序民主的规范框架内运行，而程序民主则为实体民主的实现提供程序保障。从这个意义上说，没有程序民主保障的实体民主必将流于形式，从而导致制度失灵、制度停摆。这不仅将严重冲击制度的权威性和合理性，而且，当人们的制度预期与实践效果形成巨大反差的时候，他们有理由怀疑制度建设的科学性。而解决这一切问题的关键，就在于在不断完善党内实体民主制度建设的同时，更加注重党内程序民主的发展。

就此而言，今后党内民主的发展必须致力于两个方面：第一是在党内实体民主方面对党内民主制度的进一步设计创新、安排完善，尤其要着重于制度的精细化建设。改革开放以来我党出台的制度规定不可谓不多，但这些规定大多是精神性、指导性的，制定的初衷虽好，但却缺乏操作性。所以，今后要在继续推进制度创新的同时，在制度的精细化、实用化、适用化建设上下大功夫，进一步使制度臻于完善。第二是对党内程序民主的建设要给予高度重视和切实推进。如果说党内民主是党的生命，那么，党内程序民主可以说是党内民主的生命。因为，没有规范化法规化的程序作保证，以制度为基本载体的实体民主就难以实现其预期效益。“现在的问题是，大家普遍感到所建立的民主制度太原则化了，缺乏必要的程序、细节等操作性的规范，因而无法得到实际的应用”，这就需要出台一些配合制度执行的具体的操作步骤、规范、实施细则等，从程序上来保证制度的贯彻和落实。所以，发展党内程序民主将是今后更为紧迫的任务。

其次，从致强方略来看，要致力于构建基层民主与高层民主有机衔接的良性互动共进机制。

从党内民主的层次结构来看，党内民主基本上可分为两大部分：高层民主与基层民主，亦即宏观民主和微观民主。高层民主主要表现为党员参与、管理、决策党内重大事务方面的民主，这是发展党内民主的关键。高层民主具有全局性的影响力，因而，推进高层民主必须采取十分慎重稳健的态度，避免因贸然推进而可能造成的党内乃至国家政权的动荡，前苏联在这方面的惨痛教训记忆犹新，不可忘记。基层民主是党员参与、管理、决策党内日常事务以及基层事务等方面的民主，可以说是高层民主的基础和保证。基层民主作为党内民主的具体化和直接体现，它的实现程度直接

体现和反映党内民主的发展程度。因而，相对于高层民主的间接性而言，基层民主具有直接性的特征，这就使它成为我党发展党内民主的决心和诚意的风向标。因此，必须积极推进基层民主的发展，为高层民主的推进培育民主环境和民主土壤。

基于党内民主的双层构架，可以衍生出发展党内民主的两种基本策略：一种是自上而下式，即以高层民主带动基层民主；一种是自下而上式，即以基层民主促进高层民主。应该说，这两种策略各有利弊。就前者而言，高层民主所具有的全局影响力对基层民主的发展具有强大的势能优势，因而，高层民主的每一步发展都将对基层民主产生重大影响。问题的关键在于，巨大的影响也隐藏着极大的风险，如果高层民主搞不好，其对基层民主的影响将是灾难性的，“文革”十年动乱所造成的党内民主史无前例的大倒退历历在目。就后者而言，发展基层民主，有利于锻炼基层普通党员和干部的民主素质，培育党内民主氛围，为高层民主的发展夯实基础。同时，在基层民主的探索中涌现出的一些成熟的制度和经验，也可以为高层民主所借鉴和吸收。但是，如果基层民主的发展，包括所采取的一些做法和经验得不到高层的肯定，那么，基层民主建设的成果将由于合法性的缺失而难免功亏一篑。基于这两种策略各有利弊的考量，合理的做法就是把这两种策略结合起来，相取所长，互补不足，臻于至善。

若把发展党内民主的两种策略相互结合，则可以形成这样一种党内民主的发展逻辑：一是基层民主果断先行。通过发展基层民主，大胆探索发展民主的新形式和新方法，检验民主制度和民主程序的科学性，不断积累和总结经验。对那些被基层民主证明是成熟、可行的形式和方法，可逐步向高层民主推进。而在发展基层民主中出现的一些问题和教训，则可以为发展高层民主中避免挫折和震荡提供经验教训。党的十七大提出的“探索扩大党内基层民主多种实现形式”，其深意正在于此。二是高层民主及时跟进。对基层民主探索中形成的那些成功的制度和经验，高层民主要及时总结并予以制度化、法规化，进而以其影响力在全党果断推行，以推进党内民主的切实发展。三是实现二者的良性互动和共进。正是由于把自上而下和自下而上两种发展逻辑结合起来，才能使党内民主的发展呈现渐进中有突进，渐进与突进循环交替的景象，从而既可以实现党内民主的不断推进，又可以防止盲目冒进，形成一种张弛有道、徐图进展的良好发展局面。应该指出，这种发展策略是符合质量互变的辩证思维的。正如胡锦涛总书记指出的：“尊重人民群众的首创精神，善于把人民群众在社会主义基层民主政治实践中创造的好经验好做法上升为政策，把成熟的政策上升为法律法规，不断提高社会主义基层民主政治建设的水平。”因此，把自上而下和自下而上两种发展策略结合起来，形成二者的双向互动和良性循环，进而实现党内民主的科学发展，应成为今后我党发展党内民主的基本策略。

第三，从致思方向来看，发展党内民主不仅是党建的目标，更是实现人民民主的路径选择。

党内民主和人民民主是我国社会主义民主政治的两大基石。人民民主是社会主义的生命，党内民主是党的生命，二者虽然分属于不同层次的民主领域，但其重要性都不可替代。从政治学的民主理论看，国家形态的民主与政党的党内民主基本上是无涉的。但在我国的政治框架下，中国共产党是唯一的执政党，并将长期执政下去，解决中国一切问题的关键在党，所以，中国共产党党内民主的状况直接影响着人民民主的发展程度。这并不意味着党内民主可以代替或包办人民民主，相反，发展党内民主的终极目标是实现人民民主，这已成为我党发展党内民主的战略目标。这个目标发端于党的十三大提出的“发展党内民主是实现人民民主的一条切实可行、易于见效的途径”，明确于党的十六大指出的“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用”，成熟于党的十七大所要求的“要以扩大党内民主带动人民民主”，“发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标”。这标志着党内民主发展范式的重大变化：发展党内民主已不仅仅是我党的党建原则和方法，更上升为发展人民民主的战略路径选择。

在我国，党内民主与人民民主的关系，是7400多万党员的民主与13亿人民的民主之间的关系，所以，就从属关系来说，党内民主寓于人民民主之中，是人民民主的一个子系统。作为子系统，党内民主当然不可能游离于人民民主的大范畴之外而独立发展。相反，党内民主的发展是有限度的，这个限度就取决于人民民主发展的程度。这就决定了二者之间不是交集而是包容与被包容的关系。在这种关系中，党内民主不是人民民主的自然延伸，人民民主也不是党内民主的简单外滥，而是存在着内在的关联性和统一性，关键在于构建一个促使二者互动发展的机制。需要指出的是，应对人民民主对党内民主发展的促进作用给予高度重视。目前，学界乃至政界在这方面有一些模糊认识，似乎党内民主一发展，人民民主就自然而然跟着上去了，这是一种极大的误解。马克思指出：“权利永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。”由此可见，党内民主的发展也受制于人民民主的发展；发展党内民主，同样要注重发展人民民主，需要构建一个党内民主与人民民主的互动发展机制。

这个互动发展机制的目标指向，就是达到人民民主对党内民主的促进和决定作用。同时，为党内民主的发展提供必需的民主土壤和民主氛围。而发展党内民主则推进着人民民主空间的扩大，从而使二者达到一种互动共进的发展态势。显然，在我国的政治发展逻辑中，这个互动机制的发生装置亦即原动力只能是党内民主。正是通过发展党内民主达到党的内在和谐与民主，进而实现党的民主，即党行使外部功能的民主性，再通过党的外部功能的民主，渐次示范和带动人民民主。当然，人民民主的发展路径并不限于党内民主的示范带动，它可以积极探索多种实现形式，而这种探索将为拓展党内民主的空间服务。也就是说，发展党内民主是为了发展人民民主；同样，发展人民民主也是为了更好地发展党内民主。二者在这种互动发展中实现共进，将是今后发展党内民主的目标指引和理论导向。