建国以来我国农村基层政权的构建及思考

聂红琴 陈 安

摘 要:建国以来,我国对农村基层政权的构建,A经历了一个逐步下移深入——全面控制——权力回撤的过程。这种国家权力由上而下,再从下回抽的路径,彰显出中国共产党在构建农村基层政权指导思想上动员、控制、自治前后相继的三种方略。回顾与总结建国后各个历史时期我国农村基层政权构建的经验和教训,不仅有助于农村的稳定和发展,而且对于国家的现代化进程都具有重要的意义。

关键词:建国以来;农村基层政权;构建;思考

中图分类号:D267 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2009)11-0009-06

作者简介:A聂红琴(1973- ),女,江西新余人,中共江苏省委党史办干部,主要研究方向为农村基层政权;陈安(1975- ),男,江西赣州人,中共赣州市委党史办干部,主要研究方向为“三农”问题。

60年来我国农村基层政权的组织形态,大致经历了三个不同的发展阶段,即乡政并立、人民公社和村民自治。每一次大的运动和变革,都伴随着基层政权和基层组织的变迁,留下基层政权和基层组织的烙印。回顾与总结建国后各个历史时期我国农村基层政权构建的经验和教训,不仅有助于农村的稳定和发展,而且对于国家的现代化进程都具有重要的意义。

一、乡政并立时期——建国初期通过土地改革和合作化运动,逐步构建我国的农村基层政权组织,党的影响力开始逐步深入农村基层社会

新中国的成立为在全国范围内确立农村基层新政权体制提供了根本性政治保障。1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》规定:“各级政权机关一律实行民主集中制。……各下级人民政府均由上级人民政府加委并服从上级人民政府。”^[1]这样,国民党政权的以权制权、议员专职、地方自治等项原则就被完全摧毁。

在老解放区,中国共产党早在第二次国内革命战争时期,就在领导农民群众进行革命斗争和土地改革的基础上,掌握了农村的政权,并进行了一定程度的建设,已经积累了一些经验,并取得了一定的成绩。解放初期,在老区的农村基层政权构建,主要是结合新中国建立人民民主专政政权的过程,通过选举村、区、县三级人民代表大会的代表而进行的。在新解放区,这一阶段农村基层政权构建主要是在党的领导下废除保甲制,建立新的人民民主专政的政权。党领导农民群众在农民协会等群众组织的基础上,通过剿匪、反霸、减租减息、土地改革等运动,不断发动群众,培养积极分子,通过乡村农民会议或农民代表会议建立乡村基层政权。中国共产党通过组织农民协会,领导和发动农民群众,不断在群众中培养积极分子,通过选举农民代表及其委员会,为政权组织输送了干部力量,促进了政权建设。农民协会成为土地改革的主要组织形式和执行机关,也成为名副其实的农村基层政权组织。在农民协会的基础上,通过农民代表会议,选举产生乡人民政府委员会。国民党时期的乡村保甲制度被彻底摧毁了。

在土地改革过程中,依据土地及财产状况,把农民划分为地主、富农、中农、下中农、贫农等一些阶级成份,无偿地把地主、富农的财产加以没收供贫下中农分配。这就彻底改变了农村的政治、经济和社会关系。这种经济性的阶级成份制度不久就变成了纯政治性的阶级成份制度。贫下中农成为农村中的主导阶级,占农村人口10%的地主、富农成了专政的对象。农村基层政权就是建立在这样一种政治结构之上。土地改革的过程即建政过程,也就是土地改革与农村基层政权构建是有机统一的。可以这样说,建国初期农村基层的人民民主专政的政权构建是伴随着党领导下的农民协会的不断发展和土地改革的不断推进而进行的。

为规范农村基层政权组织的建立,1950年12月,政务院颁发了《区各界人民代表会议组织通则》、《区人民政府及区公所组织通则》、《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》。这些文件成为建国后我党构建农村基层政权的最早文件,也是我国农村基层政权建设开始走上法制化、制度化的标志性文件。1954年1月,内务部颁发了《关于健全乡政权组织的指示》,要求乡人民政府一般应按生产合作、文教卫生、治安保卫、人民武装、民政、财粮、调解等方面的工作,分设各种经常的工作委员会。行政村以下按自然村划定居民组进行工作。村设代表主任,由乡人民代表互推产生。居民组设组长,由代表担任。村组织的干部,与人民代表大会制度完全合一。这样,乡村组织和基层政权建设就更加正规。

到1954年,我国农村基层政权组织存在两种情况:一是区村两级政府体制,即在县以下层次设立区政权和村政权,召开区、村人民代表会议,选举产生区政府或村政府,对农村地区实施行政管理。二是区乡建制,即在县以下设立区公所,作为县的派出机构,在区公所之下设立乡政权,召开乡人民代表大会,选举产生乡人民政府,在村一级不再设立村政权。在村以下,一般按选区划分为若干村民小组,或以自然村为规模划分村民小组。村的规模,一般比保甲制度中的保要小些,村民小组也比甲要小些。

随着国家政治、经济形势的发展,党对农村基层政权体制进行了较大范围的调整:一是撤销区公所。1954年9月,第一次全国人民代表大会通过了新中国第一部宪法规定了我国农村基层政权为“乡、民族乡、镇”。区政权失去了继续存在的法律依据。二是调整乡政权。主要有两次。第一次是在建国初期,把实行大乡制的华东、中南、西南各省的大乡适当划小,同时把华北、东北等地区的行政村建制改为乡建制,使全国的农村基层政权建制逐步趋向统一,即实行乡建制。第二次是在农业合作化运动之后,根据形势发展的需要,全国各地普遍采取并乡等措施,扩大乡的规模,全国两万一千多个乡,几乎减去一半,每个乡的规模扩大了数倍。三是在健全乡政权的同时,对镇政权组织也作了相应的规定。1955年11月,国务院颁发了《关于城乡划分标准的规定》,对镇建制及镇政权组织设置作出了规定。各地根据这一规定作了相应调整,把一些不符标准的建制镇与周围农村的乡加以合并,改为集镇乡,作为联系周围乡村的枢纽。当时的建制镇只有很少的农村地区,镇以下也不再设乡。13000人口以下的镇,按居民居住状况,以100-400户为范围建立居民委员会,其下划分居民小组,由镇直接领导居民委员会;13000人口以上的镇,按1000-1500户左右设一街道办事处,作为镇政府的派出机构,其下设居民委员会,在居民委员会之下再设若干居民小组。镇的农村部分,如已组织农业生产合作社,镇政府则通过合作社进行工作,在合作社范围内不设居民委员会。四是建立民族乡。中国作为一个多民族的国家,如何在基层政权建制中照顾这种特点,是十分重要的问题。1955年12月,国务院根据宪法发布了《关于扩建立民族乡若干问题的指示》,要求凡是相当于乡的少数民族聚居地方,要建立民族乡,凡是过去建立的相当于乡的民族自治区,应该改建为乡。

总体来说,在乡政并立时期,党在较短的时间内在全国迅速构建起农村基层政权,而且农村基层政权组织体系相当严密,这是任何历史时期和其他任何国家所做不到的。由于历史的原因,这种基层组织政权具体两个特点:一是受苏联的影响较大,权力高度集中,实行党的一元化领导。各级政府当时都称之为“×××人民政府委员会”。二是带有很强的军事组织色彩。在区乡建制中实行党委制,党的干部实行专职化。这一时期,通过民主建政的方针和在农村基层的政权建设,中国共产党将广大农民群众团结在新政权周围,使他们真正拥有了民主权利,成为了国家的主人。党领导下的农村基层政权建设逐步走上正轨,基本上处于良性发展的阶段,农村基层政权建设取得了很大成绩。这对于今后的农村基层政权建设具有很大的借鉴意义。

二、人民公社制度——建国后第一个完整的农村基层政权架构

随着中国共产党农村政权的建立和土地改革完成,农业生产力得到了很大的发展,整个社会也获得了空前的稳定和发展。但是,由于小农经济的特殊性,土地改革之后的农村又面临着土地重新兼并和贫富分化的危机。面对当时的种种困境,毛泽东倾向于相信,“体制上的改革,尤其是当其与动员资源的运动结合起来时,能够对更迅速的发展道路提供一个引人注目的突破”,而“较大的农业生产单位可以导致有效的规模经营”、“动员现有资源,主要是劳力,将为更快发展提供一个突破口”^[2]。人民公社制度的产生正是基于这样一种认识与思考。

人民公社在全国的建立,使党在全国农村的统治得到了加强,农村所有合法性资源得到有效整合。人民公社“达到了国家组织力量对中国基层社会的完全控制,政府以一种前所未有的方式渗透进入社会的各个角落”^[3]。

人民公社的权力层控性。由于中央政府决心把农村建成一个自给的大共同体,以便将农民迅速引向现代化和共产主义生活方式,乡村开始普遍推行人民公社“三级管理制度”。人民公社作为国家政权组织的基层单位,兼有国家行政管理和社会生产管理的双重职能。政社合一的人民公社常常分为三级,即公社(“文革”时称革命委员会)、生产大队和生产队,“三级所有,队为基础”,权力机构呈现出层控性格局。公社是生产大队和生产队的上级。在行政上,公社管理委员会行使着人民政府权力,管理着财政、贸易、文教、卫生、治安、调解民事纠纷等工作。它随时监督和检查生产大队及生产队执行中央既定政策和法令的情况。在生产上,它向各生产队提出关于生产计划的建议,并且对各生产队拟定的计划进行合理的调整。它还督促和检查生产队的生产工作、财务工作以及国家任务的征购情况。必要时,公社还组织大队之间进行生产协作,推广和供应良种、农具、肥料等。生产大队是中间层次的组织,是当时唯一合法的村级组织。生产大队管理委员会,在公社管理委员会的领导下,管理本大队范围内各生产队的生产工作和行政工作。生产大队行政管理色彩浓厚,具有总体性社会单位的特征,比如实行生产资料和其他社会资源的公有制;非独立性,无条件执行“上级单位”的指令,将上级和国家的利益置于自身利益之上;既是计划经济的生产与分配组织,又是全面专政的工具。为把上级和自己的决策贯彻到生产队,生产大队有权对于那些不服从工作安排的生产队进行处罚。生产队是人民公社在一些地方出现严重问题之后才建立起来的。

人民公社的一元化领导。这是其他任何组织所无法比拟的有利条件。人民公社三级管理的有效性,主要得力于党组织在大队一级的建立。人民公社时期,生产大队根据规模的大小和党员的多少,设立党总支部委员会或者党支部委员会。党的八届十中全会就明确指出,在人民公社内的党委员会、总支部、支部,是中国共产党在农村中的基层组织,是农村工作的领导核心。党组织的绝对领导地位可以从人民公社的权力运行方式上窥见一斑。从横向上看,人民公社实行党政合一,大队一级的管理委员会、青年团、妇联、民兵连等组织全部接受党支部的领导,党支部有权为这些组织制定大政方针,并监督它们执行。由于党支部的职能无所不包,大队一级的权力运作,主要指的就是党支部权力的运作。从纵向上看,党的组织原则是“下级服从上级,全党服从中央”。党的权力集中且层次分明,党支部向党委负责,党小组向党支部负责,而在党委和党支部内,权力高度集中在党的书记手中。因此,党组织的设立,形成了行政向党组织集中,党组织向组织负责人集中的高度一体化领导的权力系统。这使得党的领导权一直延伸到了中国广大乡村最基层,使党的最高领导人能够前所未有地向中国大多数人贯彻他们的意志。“四清”运动时期,上级派遣的工作队进驻大队,曾一度取代大队党支部而成为革命的实际领导者。

人民公社的单一性和依附性。人民公社时期,由于“左”倾错误的扩大化,仍沿用政治标准划分阶层。当时的农村阶层被划分为地(主)、富(农)、反(革命者)、坏(人)、右(派分子)以及革命群众和革命干部七个阶层。前五类分子的自由受到限制,往往成为“群众专政”的对象。他们的子女在参军、招工、升学等方面难有机会。贫下中农和中农则是“公社的主人”,掌握着大队和生产队的权力,大队干部和党员都从他们中选拔。干部的任职自然是上级选拔的结果,这决定了他们依赖上级的支持行使权力,这样,“一批以服从为主旨的乡村干部成为乡村社会的事权者”,乡村社会与政府紧密地连在一起,增加了国家(和共产党)的直接影响人民公社作为基层社会组织,在全面掌握其管辖范围内的政治、经济、文化、军事等权力的情况下,任何农民个人无法脱离公社而独立存在。这事实上造成了农民个人对于公社的全面依附。

人民公社的排他性和稳定性。人民公社时期,计划取代了市场,成为乡村社会资源的唯一配置手段,农民的收入趋于均值化。凡是因劳动、经济和技术等差异而有可能造成不平均的地方都被扣上“资本主义尾巴”的帽子。社员的一切商业活动都被制止,凭工分在年终所获的现金分红大多只够买油盐酱醋。乡村社区中的家祭仪式、内部传统的互助等社会活动,也被列为“四旧”加以批判。国家希望老百姓安分守己,令行禁止,不允许具有独立意识和独立权利的家庭从中作祟。在党政合一高度集权的状态下,其他独立的经济组织和社会组织自然难以生成。国家全部政治的着眼点,就是希望以一个统一的官员体系,来与亿万分散的家庭相抗衡,以使整个乡村皈依“大同”理想。政治运动往往促成并维持人民公社时期乡村权力结构的稳定。阶级斗争和政治学习是乡村开展的常见的政治运动,那些不服从组织和村干部行为的社员,容易被视为阶级敌人,加以批判。通过一系列的政治运动,国家主流意识形态在乡村得到了渗透,农民的思想被高度地统合到社会主义意识形态中,确保了农民的政治信仰和价值取向与国家所体现的信念和价值观基本一致,同时培养和锻炼着农民群众的集体主义思想。农民与国家形成的政治共识,有力地维持了乡村权力结构中的权力运作。

人民公社制度是在中国特定历史条件下的历史产物。它是中国农村遇到种种困境时的一次大胆制度创新,旨在摆脱困境,并迅速实现现代化,因此有其自身的特定逻辑与特定功能。从1958年勃然兴起到1984年基本解体,人民公社组织是社会主义宏观制度背景下中国农村最为重要的组织形式,维持这一组织运行的人民公社制度是深刻影响当代中国政治、经济、社会发展的一项重要的制度安排,具有深刻经验和历史教训。

人民公社彻底打破传统的以家庭经营为主的生产方式与生活方式,使农村的生产经营完成了从个体到集体的转变。尽管事实证明在当时消灭家庭私有制是超越历史现实的做法,而传统的生活方式在后公社时期也有一定程度的复归,但大公社体制毕竟跳出了土地改革之后小农经济的束缚,完成了对小农的改造,打破了自然村落限制下的乡土社会模式,推进了农村社会生活的转型。因此,从这个意义上说,人民公社制度有一定的历史意义。

人民公社人为拔高的生产关系和经济体系与现实的生产力严重脱节,因而极大地阻碍了生产力发展。人民公社化初期所实行的平均主义、集体化措施严重挫伤了个体农民的生产积极性,“共产风”则造成了农村中长期的产权不清,而“浮夸风”所造成的假象又导致人为改变种植面积和种植比例……这一切都严重地影响了农业生产力。人民公社体制不仅没有改变“一五计划”期间所引起的工农业失衡,摆脱困境,反而陷入了更深的困境,削弱了国家与社会的现代化基础,使中国的农村生产力长期处于低水平状态。

人民公社制度对农村中的政治发展与政治现代化造成了一定的阻碍与滞后。由人民公社导致的生产力的长期停滞又削弱了个体农民的劳动热情与精神面貌,增加了意识形态领域的离心力;而平均主义的分配原则则“严重冲击了当代中国社会政治形态的社会主义价值取向,即‘各尽所能、按劳分配的公平原则,从而在深层次上使当代中国政治形态的价值取向和制度取向产生严重分离”^[4]。政社合一的体制又破坏了基层地方政府的正常结构和健康运转,改变了行政区划的格局,影响了地方政府的正常发展。

三、乡政村治——适应家庭联产承包责任制的农村基层政权设计

1978年以后,家庭联产承包责任制在全国普遍实行,这是中国农村经济体制一次划时代的变革。这一时代性变革对中国农村基层政权组织产生了决定性的影响。中国农村基层政权组织设计以适应家庭联产承包责任为中心进行设计,从中国农村实际进行探索,逐步确立了村民自治制度和“乡政村治”体制。

早在20世纪70年代末,国家开始对人民公社制度进行逐步改革,探索建立与农村经济发展和扩大基层民主政治相适应的农村基层政权组织管理新体制的实践。“政社分开”和“建乡工作”就是其中的一项改革与实践。也就是农民为生产经营主体,乡级政权不再直接从事生产管理工作,而是领导本乡经济、文化和各项社会建设,做好治安、民政、科教文卫等工作。

“政社分开”和“建乡工作”经历了三个发展阶段。第一阶段为试点阶段。1979年至1982年,全国选择213个公社进行“政社分开”的试点工作。第二阶段为全国性试验阶段。1982年至1983年,在全国进行政社分开建立乡政府的试验工作。第三阶段为完成阶段。1983年至1985年全国性建乡工作完成。截至1985年底,全国共建乡79306个、民族乡3144个、镇9140个、村民委员会948628个和村民组588万多个。至此,在中国延续了26年之久的人民公社制度最终退出了历史舞台。

这一时期,我国在农村基层政权组织方面,建立了新型乡镇体制,把公社时期的党政合一制度改变为党政之间分工协作的工作制度,把政社合一制度改变为政社分开、政企分开制度,把县与乡(镇)之间的关系确定为复杂的“条块”关系。

“乡政村治”就是在农村取消生产队体制,实行村民自治家庭联产承包责任制引起人民公社体制解体,国家权力从农村社会的末梢向上收缩,即实行“政社分开”,在乡镇一级恢复建立国家基层政权,农村社会基层组织出现了“真空”状态,为应付农村社会必须面对的社会治安、纠纷裁决、公共事业和公益事务等事项,当代中国的村民自治得以启动。

确定“乡政村治”体制模式。20世纪80年代初,广西河池地区宜山县、罗城县的农民群众自发建立起一种全新的基层组织形式——村民委员会,其最初的功能只是为了协助乡镇政府维持社会治安和集体水利设施,后来逐渐扩展到农村社区政治、经济、文化和社会生活多方面事务的自我管理,最终演化为一种基层群众性自治组织。之后,四川、河南、安徽、山东等部分地区也陆续出现了类似的农村基层组织形式。1982年12月,五届人大新修改的《中华人民共和国宪法》第110条规定:“农村按居住地设立的村民委员会是基层群众性自治组织”,“乡政村治”二元治理体制模式确定。

实行“村民自治”制度。1987年11月24日,第六届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》,并于1988年6月1日试行实施,村民自治进入了较为正规阶段。1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》正式实施,这标志着村民自治制度作为一项正式制度在广大农村推行开来。农村社会真正迈入了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治时代。推行村民自治制度,尝试以分权促进基层民主的发展和现代公民精神在农村的成长,以分权制约、监督国家的代理人。只有这样,国家权威与合法性才能深入到乡村社会之中,才能建立起有效的合理化的政权体系并由此推动和实现乡村社会的现代化。实践证明,村民自治制度不但没有削弱国家对乡村社会的治理能力,相反,改善了国家与民众的关系,提升了国家在乡村社会中的权威以及对乡村社会的整合能力。

变革“乡政村治”体制。国家行政权力下沉与以农养政的制度设计、经济工业化与政治民主化严重对立,促使国家进行以变革乡村治理体制为主要内容的农村基层政权体制改革。就全国而言,农村基层政权体制改革主要表现为合并乡镇村组,以此来减少人员数量,缓解财政压力。1986年各地开展了第一轮“撤并乡镇、合并村组”高潮,1996年全国乡镇数减少到43112个,与1986年相比较少了28409个,行政村数量也比10年前减少了接近10万个。1998年高潮再一次掀起,到2004年9月30日,全国乡镇数量锐减为37166个,与1995年相比净减少了9970个,共精简机构17280个,裁减人员864万人,减少财政支出864亿元。在农村,村组合并要求村干部一般限制在3—5人,实行村党组织与村委会干部交叉任职。“从1993年到2003年的10年间,全国村民委员会数量由1013万个减少到658万个,村干部人数也由4559万人减少到2592万人。”^[5]在地方上,农村基层政权改革主要表现为乡政村治体制的改革。但是,从农村基层体制改革的实践上来看,基本的动力大都来自于财政压力。随着税费改革、免除农业税等政策的实施,我国于2006年1月1日起,乡村终于彻底告别了延续两千多年之久的“皇粮国税”,正式进入“后税费时代”。这标志着我国“以农养政”时代的结束和“工业反哺农业、城市支持农村”新时代的到来。

四、关于农村基层政权组织的几点思考

当前,在“工业反哺农业、城市支持农村”新时代背景下,如何把农村基层政权建设成为治理方式高效、运作机制灵活、权威充分的政权以适应社会主义市场体制的发展和“三农”问题的解决,成为了必须面对的问题。

转变农村基层政权组织职能,建立服务型政府。传统农村基层政权的主要功能是管制型,通过自上而下的行政命令和压力型政治体制从农村汲取资源,实现国家与乡村社会的联系。这种联系是农民本位的单向度关联,基层政府多取而少不予农民。随着市场经济对农村社会的渗透以及农民公民意识的增强,农民越来越要求基层政府给予更多的公共服务。这就要求政府的职能由原先的管制型向服务型转变,为农民提供公共服务,供给农民需求导向的公共产品。服务型政府的建立,并不仅仅是服务态度的改变和服务项目的增加,还要按照有限权利政府的内在要求,在确立政府与市场、政府与社会新型关系的基础上,导入自上而下的激励与监督机制,形成内生而成的全新服务理念、服务行为和服务管理系统。

加强农村基层政权事业单位体制改革,建立“以钱养事”的新机制。办好社会事业,变“养人”为“养事”是推动和深化乡镇综合配套改革的一项重要内容。要按照“行政职能政体转移、经营职能走向市场、公益服务职能面向社会”的改革思路,本着改革中绝对减人、相对减支、减人不减政府职能、减支不减政府公益性支出的原则,有步骤地撤销多余机构,合理合并事业单位职能,置换职工身份,加强社会保障力度。转变政府养人办事机制,建立部门财政预算,确立基数,专户管理,专款专用,做到“以钱养事、钱随事走”,以实现地域的完整性,人口规模的适度性,管理层级的有序性,职能定位的科学性,机构设置的合理性,人员编制的法律约束性,政权名称的固定性和运行程序的规范性。

建立城乡统一的财政体制,实行多元化治理方式。“分税制”的实行使得基层政府最终完成了国家型经纪人角色的转变,而免除农业税又使得农业地区基层政府财源大为减少,造成政府职能无法正常运转。国家应当把乡镇体制的运作经费纳入自身的财政体制,建立城乡统一的财政体制。根据乡镇的财政收入、规模大小、地理位置等将乡镇政府划分为不同类型,实行自治组织、市场与国家的多元化治理。要规范政府职权,划清市场、自治组织与国家的界限,充分发挥政府、市场和第三部门三只手的作用,寻求政府、市场和社会在公共服务供给领域的均衡点,建立充满竞争和活力的公共服务体系,实现政府、市场和社会三维框架下的多中心治理模式。

规范村民自治行为,培育新型农民合作组织。村民自治制度的实行,撕裂了农民、农村对乡镇政府的依附关系,使农村成为了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的自治社区。但是,由于我国农村社会历史发展的特殊性,村民完全自治条件还不完备,乡镇政府必须对其进行一定的干预。因此,在乡镇政府与村民自治的指导与被指导的关系下,乡镇政府必须积极引导村民自治改革的进程和发展的方向,规范村民自治行为,保证农村组织实体化、行为规范化、决策科学化、管理民主化。另一方面,村民自治的主体在于村民,而新型农民合作组织的发育为村民自治提供了组织载体。新型农民合作组织的发育要以农民自愿为前提,以家庭联产承包为基础,以农民为本位,兼顾政府引导与推动。通过农业生产过程中的分工协作、股份合作、中介服务、产业化和规模化经营等多种形式,大力培育和发展农村新型的经济技术服务实体和专业合作组织,促使农民主要以经济利益作为联结方式,重新把高度分散化的农民引入到与自身利益密切相关的组织中去。□

参考文献:

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[5]李培林.重视推进社会管理体制改革[J].人民论坛,2005(10).

责任编辑:黄 杰