基于发展性理念的教育督导历史演变与展望

刘 玉 许国动

[摘要]我国教育督导自恢复以来,至今已走过二十多年的发展历程,正在由传统的行政性督导逐步向现代发展性督导转变,并在一些方面做出了重要的调整,突出表现在教育督导行为价值的选择、督导职能的转变以及督导内容的调整。伴随这一转变,我国教育督导呈现出新的发展态势,如加快教育督导专业化与职业化发展,推进教育督导关系平等化与民主化建设,促进学校规划、教育评价与教育督导相结合。

[关键词]教育督导;行为价值;职能;内容;发展性督导

教育督导是教育管理体制的重要组成部分,也是国家对教育实行监督与指导的重要手段。自教育督导制度恢复以来,我国教育督导已经走过了二十多年的发展历程,不同历史时期的标志性政策文件代表了教育督导发展的不同阶段。通过对相关政策文件的梳理,并结合已有理论研究与实践探索,可以发现我国教育督导在一些方面做出了重要的调整,呈现出可喜的变化。

一、教育督导行为价值的演变

教育督导行为价值是影响教育督导关系、督导职能、督导内容的决定性因素。因而,研究督导行为的价值选择是探讨教育督导问题的逻辑起点。我国教育督导行为价值的演变呈现出以下特征:

1、从主观走向客观

长期以来,我国教育督导部门是以行政权力为本开展教育督导工作的,无论是对下级政府教育工作的督导检查、教育执法检查,还是对中小学校、民办学校和职业学校的督导检查,都是依靠行政权力推动的。教育督导部门所拥有的行政权力的大小以及对其的使用成为我国教育督导的关键。所以,我国教育督导机构的核心价值是“权力至上”。[1]因此,造成了教育督导随意性较大,主观性较强。

伴随政府行政管理体制改革,政府、学校、社会关系调整,尤其是办学体制改革的深化,以行政权力为本的教育督导行为价值选择日渐无法满足当代教育发展的需要,必须为一种全新的、现代的教育督导价值所取代。从世界教育督导的发展历程看,教育督导越来越强调其指导性与服务性。[2]教育督导行为价值将由主体本位向客体本位转变,随之而来的,教育督导的方式将由过去的监督、控制转变为指导、服务、咨询;教育督导的内容将由传统的以督政为主转变为督政、督学相结合;教育督导的关系也将由过去的紧张、对立转变为融洽、平等的关系。

2、从宏观公平走向微观公平

传统教育督导在价值取向上通常较多关注总体的规模和质量,较少关注局部之间的平等与均衡,导致部分地区、群众及学校应有的教育权利未能得到有效保障,出现了教育的不均衡发展。

作为国家对教育事业在规划、组织、领导和监督方面的一种行政权力,教育督导不仅要指向国家教育的整体性发展,做出宏观判断;同时也要指向本行政区域内教育的局部形态,做出微观决策。教育督导应加强对不同区域、不同学校、不同人群之间教育发展情况的监控,推动政府调整不利于均衡发展的制度安排,完善有利于教育均衡发展的制度环境。[3]

当前,随着国家教育管理体制的不断完善,尤其是建立了“在国务院领导下,由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制,各级政府对义务教育发展的责任得到了进一步的明确。各地区各级政府有责任,为包括弱势群体在内的全体社会公民提供标准统一的义务教育服务。而教育督导在这一政策调整过程中也应做出回应性的转变,开始倾向于微观层面的教育公平问题。

3、从单一主体、单一要素走向多元要素、整体效应

在传统的教育行政管理模式下,政府是惟一的教育供给、服务主体。相应的,教育督导也仅是以督政为主。在当代公共教育管理背景下,不同类型主体开始相继参与到教育的服务与供给中,使得教育督导的行为视角、价值选择也发生了转变,即由对单一主体、单一要素的关注走向对公共教育权力多元要素、整体效应的关注。

在这一督导行为价值影响下,无论是在督导对象、督导内容还是其他方面都应涵盖教育督导某一主题的全部要素,即教育督导应具有多元化、全面性、整体性的特征。教育督导对象范围扩大,涉及不同类型的办学主体以及不同层次、不同性质的教育。教育督导内容全面,不仅督政而且督学,不仅督导教师而且督导学生。从追求数量的规模发展到对质量的诉求,这是教育管理的一个基本趋势。就教育督导而言,对于教育质量的督导,即督学将愈显重要。教育督导涵盖全面,教育督导行为才会有效,教育督导功用才能得以发挥,教育督导的整体效应才会得以实现。

4、从外部行政监控走向内部自我诊断发展

现阶段,无论是理论研究还是实践探索对教育督导的解读大都倾向于是外部力量干预式的被动督导,而非学校内部自发的主动式督导。也就是说,我国教育督导更多的体现为一种在外力作用下、自上而下、强制性的行政行为,而非内化为学校组织内部、积极主动的管理行为。这种督导注重的是外在目标导向,通过给学校设定一些标准,引导学校朝这些目标努力,强调整体划一,忽视学校的实际及其自身的个性与特色。

随着办学自主权下放、公共教育管理权力迁移等一系列教育改革的相继实施,教育督导价值选择发生了变化,即从外部行政监控向内部自我诊断发展,更加突出其发展的本质,顺应了校本管理的要求。校本管理虽然需要政府和教育行政部门对学校的管理和支持,但更强调的是基于学校,以学校发展为本的管理。只有真正了解学校的人,才能有效地开展学校的各项管理工作,只有旨在促进学校发展的教育督导才能真正发挥其应有的功能。因此,发展性教育督导是教育管理由外控管理走向校本管理的时代要求。[4]

二、教育督导职能的演变

1、传统行政性教育督导阶段

教育督导职能的定位主要取决于两个因素:一是对教育督导本质的认识;二是教育督导机构的设置。[5]从本质上分析,教育督导是一种行政监督,它以国家行政权力为基础开展工作,通过对督导活动中若干因素的干预、控制、检查、审核以及评定优劣,划分等级以实现国家的教育管理目标,其所施加的是一种强制性的影响力。从机构设置上分析,我国教育督导机构多是挂靠或者内设在教育行政部门,完全按照行政运作方式开展工作,教育督导机构完全成为了行政部门,代表政府和教育行政部门,对下级政府和教育行政部门及所属学校进行监督、检查,较多关注的是鉴定分等,并根据排序先后决定学校和教师的奖惩。在整个视察、督导过程中,教育督导人员扮演着上级委派的执行者角色。[6]在这样的思想认识与机构设置下,教育督导的职能不可避免地打上了行政的烙印。

实际上,教育督导所进行的是“督”与“导”相结合的工作。“督”主要是从行政的角度开展工作,行使行政职能;“导”主要是从专业的角度开展工作,履行专业职能,二者是统一在一起的。只有行政监督能力没有专业指导能力,这是教育行政部门;只有专业指导能力没有行政监督能力,这是教育科学研究机构。教育督导部门是兼具行政监督职能和专业指导职能的机构。

2、现代发展性教育督导阶段

当前,学校教育质量和效益备受瞩目,教育督导职能活动应日益凸显指导性、服务性和建设性,也就是要具有发展性教育督导的职能特征。这是在当前新的教育环境与历史条件下对教育督导职能所赋予的新的内涵。

教育督导作为建设学校的一支重要力量,其职能定位应以“发展”为出发点和落脚点,以“指导”与“监督”作为其职能的实现形式,通过指导与监督,以达到帮助和服务学校的目的,体现教育督导服务学校的根本价值所在。“指导”与“监督”的过程就是帮的过程,是督导部门对学校一种普遍认同的服务形式。在这里,“监督”的目的是发现问题,“指导”的目的是解决问题,通过“监督”与“指导”的结合,为学校发展提供优质的服务,[7]为学校发展规划的制定建言献策,为教育教学质量的提升保驾护航,为教师专业素养的形成与提高指导帮助,为学生全面而个性的发展提供保障。

从传统行政性督导到现代发展性督导,其职能的转变体现了从弱民主到强民主的发展。而这一过程,恰恰是在政府行政管理体制不断完善、教育民主意识不断加强、教育公平不断追求等一系列重要因素综合作用下的必然结果。

三、教育督导内容的演变

1、由督政走向督学

完整的教育督导是监督与指导的统一、督政与督学的统一;而且督政与督学相结合是我国教育督导最基本的原则和特色。

传统的教育督导以督政为主。之所以如此,一是因为教育督导职能不全面。在过去的教育督导过程中,仅有监督、检查、评估,没有指导。至今教育督导机构仍热衷于利用行政权力去监督、评估被督导单位,而不重视运用专业能力去指导这些单位。我国教育督导机构逐渐成为了单一的行政机构,失去了其特有的行政性与专业性兼具的机构特征。二是由于我国基础教育发展层次较低、发展速度较缓,一直徘徊在数量与规模的层面上,这就需要政府强有力的介入,以保证基础教育的充分性、优质性以及群众受教育权利的平等性。

现代教育督导应该从以督政为主走向督学与督政并重,并逐步走向以督学为主,督政为辅的教育督导模式。这样的策略选择与我国的教育管理体制改革及教育发展实际相契合。尤其是随着义务教育的普及,今后基础教育工作的重心将是促进以素质教育为理念,以教育教学的质量提高和均衡发展为追求,这就需要走以督学为主,督政与督学相结合的发展道路。

2、由统一督导走向多元督导

传统的教育督导,由于只关注学校具体的任务和目标的达成度,缺乏健全的督导制度与督导评估指标体系,所以在操作上往往是用一个统一性的标准去衡量千差万别且又不同层次和类型的学校,未能有效地对学校发展的不同阶段、办学特色和个性特征进行多元督导和多主体评价,违背了教育督导客观、公正的原则。

现代的教育督导工作要求必须建立针对不同类型办学主体、各级各类学校的多元化的教育督导评估标准体系,全面而客观地考查、指导学校的教育教学工作。众所周知,教育督导评估标准具有明确的导向性。就督学而言,其评估标准会影响学校办学思路的确定与策略的选择,进而会引起课堂教学模式、课程实施与教学方法等一系列相关的改革。因此,只有制定出科学而合理的教育督导评估标准,才能发挥评估标准的积极导向性功能,才能使教育督导评估成为新的指挥棒。[8]

3、由浅层督导走向深层督导

在过去,教育督导由于完全代表行政权力部门而非专业权威部门,因此较多地是对学校工作的一些浅层进行走马观花式检查,缺乏从学校的具体情况出发,对相关督导内容诸如学校文化、价值系统等进行系统、全面和深入的诊断和研究,特别是对学校工作改进的帮助和未来发展的指导等专业发展方面缺乏深度,因而难以发挥出督导对于学校发展的服务作用。

现代教育督导要求进行发展性督导。督导的内容要由浅层的督导逐步向深层的督导发展,更多地关注学校对教与学质量的保证、课程的实施、对学生的支持与关爱、学校环境建设以及学校的领导力和管理水平等内容。学校存在的根本是促进学生的发展,提高教育教学质量,培养优秀人才。督导工作的核心内容,应该放在关注学校的教与学,特别是把改善课堂教学作为核心目标,充分关注教师的教和学生的学,为他们提供及时有效的帮助和指导。[9]

另一个值得注意的是,发展性教育督导也出现了从重视教育规模、质量向注重公共责任发展的动向。公共组织存在的前提是具有为社会公众服务的使命,政府和学校等公共组织在获得公共权力的同时,承担着相应的公共责任。因此,教育督导必须反映公共教育权力的基本范畴和价值取向。[10]必须对公共责任的制度安排落实予以强有力的监督,是教育督导的重要任务。

四、教育督导发展趋势

1、加快教育督导专业化与职业化发展

我国教育督导起步晚,发展速度慢,尚未形成专业化的发展态势。为了满足教育职业专业化发展、教育管理改革与完善及教育督导自身发展等诸多方面的现实诉求,教育督导必须尽快朝着专业化的方向迈进。

教育督导专业化是教育督导这一职业逐渐符合专业标准,成为专门职业并逐渐获得专业地位的动态过程,它包括职业群体的专业化与个体的专业化,其中个体专业化是教育督导专业化发展的核心与体现。教育督导专业化要求督导人员在信念、情感、态度和价值观念等方面体现专业特点,并结合自身的教育教学知识、管理知识与教育督导工作职责一并整合到与其督导、服务对象的关系之中。

现阶段教育督导专业化的实现需要借助一系列的政策、制度手段,例如设立教育督导资格证书制度,建立教育督导职务系列;适当延长教育督导人员的培训期限,建立有效的培训机制等。

在教育督导专业化养成的过程中,要逐步引导督导人员向着职业化的方向发展,使其在督导活动中具有较高的政策理论水平、良好的思想品德修养和心理素养、较高的文化水平和较强的业务能力以及扎实的现代教育理论等职业素养。

2、推进教育督导关系平等化、民主化建设

目前,各国教育督导均呈现出督导关系平等化、民主化的发展特征。传统观念认为,教育督导即是对教师的监督和指导,重视发挥督导人员的主体作用,忽视发挥被督导者作为督导活动主体的积极参与作用。由于督导人员在督导活动中多凭借行政权力与权威开展工作,更多地表现为一种钦差大臣式的居高临下的行政监督与检查,督导人员与被督导者缺乏平等合作,导致督导人员与被督导者之间往往产生对立情绪。

而现代教育督导观念认为,教育督导应是平等合作的专业指导和共同建构,强调督导人员与督导对象之间应是一种平等合作的关系,督导的过程就是相互协作共同参与的过程,是一个共同探讨研究问题,总结经验,找出问题,明确未来发展方向和目标的过程,特别是在发展性教育督导中,需要内行的专业化督导人员的诊断分析和指导帮助,需要督导人员在督导后就共同建构的学校发展目标与策略进行后续的咨询和跟进的服务。[11]

3、促使学校规划、教育评价与教育督导相结合

(1)教育督导与学校规划相结合。教育督导的目的是为了学校的进步与发展而服务。因此,教育督导质量的监控、督导结果的反馈对于学校的未来发展而言是不可忽视的一个环节。教育督导的反馈应落实到对学校规划的指导与帮助上,要全程参与指导,帮助学校形成切实可行的规划文本。

(2)现代教育督导以诊断性评价为手段,通过对学校发展过程中各类问题的发现,进而找出问题的根本症结,寻求解决的对策,以达到提升管理促进发展的目的。因此,它不是以分等鉴定为目的,而是通过诊断和积极反思,不断发现问题、解决问题,实现学校的和谐发展和可持续发展。[12]

(3)教育督导与教育评价相结合。作为教育督导部门,要切实树立促进学校自主发展的服务观念,把发展性评估指标的制定权下放给学校,由学校自行制定评估指标,根据自己制定的指标,自己给自己打分、评定等级,并提出发展目标,再由督导室进行督导审核。[13]这种自主式的教育督导评价模式,帮助学校了解自身发展水平,充分挖掘学校自我诊断、自我发展、自我激励的潜能,有利于教育督导工作在学校中的深入开展,一定程度上也有助于改善督导与被督导之间的关系。

参考文献:

[1]黄崴.我国教育督导体制现状、问题与改革路径[J].教育发展研究,2009(12):16-20

[2]王桃英.教育督导专业化:现实诉求与政策取向[J].教育导刊,2009(4):16-18

[3][5][10]骈茂林.教育督导监督职能的发展:以公共教育权力变迁为背景[J].中国教育学刊,2006(8):1-5

[4][11][12]程振响.发展性教育督导:当代教育管理发展的理性选择[J].江苏教育,2009(3):45-46

[6][9]张旭.新督导模式带来的启示[J].四川教育学院学报,2008(11):6-7,11

[7][13]戴群,陈玉云.发展性督导服务观及实施的有效策略[J].教育导刊,2008(3):33-35

[8]乐毅.我国教育督导与评估亟待解决的三大问题[J].上海教育科研,2008(2):4-6

(作者:刘玉:广东金融学院教学督导委员会科员;许国动,广东金融学院教务处科员)

责任编辑:杨雪翠