60年校长责任模式与教育家办学

储朝晖

[摘要]从1949至今,行政任命是校长产生的主要方式。这种方式意味着学校的教学工作安排由行政部门统筹,教育的行政性过强,专业性受到一定程度的削弱,全国教学活动虽然一致却难以更好地满足不同学生的实际需求。60年的教育实践表明,要办好人民满意的教育,必须选择符合学校特性的管理模式,即要建立现代学校制度,实行教育家办学。

[关键词]新中国教育;校长责任模式;教育家办学

一、校长行政任命制

中国自古有“以吏为师,以政为教”的传统。1950年后,我国建立起了历史上从未有过的政教合一的庞大体系。在这个体系中,学校管理者由行政任命产生,他的第一身份是政治工作者,其次才是教育管理工作者。这一体制的特点是,将每一所学校归属于行政体系的某一机构领导,而校长由行政机关任命是整个教育体系的枢纽。

1953年5月,中共中央政治局举行教育工作会议,会议决定从宣教部门、青年团抽调干部以充实大学的领导队伍,几年内由地方逐渐解决中小学的领导骨干,开启了直接由行政人员管理学校的行动计划[1]。

1953年9月24日,中共中央批发教育部党组、高等教育部党组、扫除文盲工作委员会党组的三个报告,在给各级党委的指示中指出:“改进文教工作的关键是加强各级党委对文教工作的领导和改善文教部门本身的领导状况。各级党委今后务须分出一定力量抓紧领导文教工作。要立即抽调一批比较强的党员干部到各大学和各高级中学去担任主要职务。初级中学以下的学校领导骨干应由各地党委有计划的逐步加以配备。调集一批干部进行教科书编审工作。”[2]这一指示基本确定了学校的组织基础。

另外,行政科层的管理将工农速成中学也囊括其中。1953年12月5日,高等教育部、教育部联合发出的《关于工农速成中学领导关系的决定》中规定:高等教育部根据国家的教育方针、政策与学制,对全国工农速成中学实施统一的领导。工农速成中学的直接管理工作,实行分工负责。各高等学校附设的工农速成中学,由各高等学校直接管理,并由高等学校按领导关系系统直接管理该学校的教育行政部门请示报告工作。各省、市单独设立的工农速成中学,由省、市教育厅、局直接管理[3]。

1957年8月5日,中共中央决定从中央一级党政机关中抽调1千名高级、中级党员干部,派往大学、中学和若干科学文教单位工作,加强党对文教战线的领导。这1千名干部中,司级、局级以上干部200人,处长、科长以上干部800人。据中共中央宣传部的材料记载:至1959年2月,仅山西、辽宁、河南等16个省市派到高等学校担任系总(支)书记以上的领导骨干的干部有1230人,分配到中等学校担任校长、支部书记和教导主任等领导工作的有6162人[4]。

1957年11月6日,公布了《县级以上人民委员会任免国家机关工作人员条例》,其中规定:中小学校的校长、副校长分别由县(市、自治县、市民辖区)以上各级人民委员会任免[5]。

1958年9月19日,中共中央、国务院发布的《关于教育工作的指示》中强调:“在一切高等学校中,应当实行党委领导下的校务委员会负责制,一切中等学校和初等学校,也应该放在党委的领导之下”[6]。

1962年10月22日至11月27日,中共中央宣传部召开各中央局宣传部长、省(市)委文教书记与宣传部长会议。中共中央宣传部部长陆定一根据中共中央书记处讨论的精神,在会议的总结讲话中强调:关于中小学校党委支部,中央的决定是:学校党支部对学校行政工作起保证监督作用;对学校党的工作、思想政治工作、群众团体起领导作用[7]。

1980年后,校长由行政部门任命,学校归属于某一个具体的行政部门,学校与政府间的关系一直没有变化。

二、60年中国校长责任模式的变化

新中国成立后,学校领导体制随政治经济发展发生多次变化。1950至1952年中小学试行校务委员会制;1952至1956年实行校长负责制。而在此期间,学校的教学工作安排由行政部门决定,全国虽然步调一致却难以更好地满足不同学生的实际需求。

1950年,教育部对全国校历作出统一规定[8]。由教育部颁布全国统一的校历难以适应东西南北跨度如此之大,气候差别如此显著的各个地区的不同需要,然而对毕业证和校历的统一要求意味着行政要对学校具体教育教学行使权力。

1952年9月29日,教育部发出《关于各级学校校旗、证章式样的原则规定》。其中规定:各级学校不必制定校徽;校旗只用简单颜色,标明校名即可,不必另加图案;证章原则上规定为长方形,只需标明校名,不必另加图案[9]。这一规定表面看是一件极微小的事,却内含对全国学校统一的行政化要求,消解学校办学理念个性化存在的基础。

1954年7月3日,教育部、出版总署联合发出指示,规定中学、小学、师范学校、幼儿园课本、教材一律由国家指定的国营出版社编辑出版;教学参考书、工农兵妇女课本、教材由国营出版社出版[10]。教材、教务统一由政府管辖,从而剥夺了教师对教材的编写和选择权。

1955年6月10日,教育部发出通知,对1955-1956学年度中学教学计划作若干调整,并颁发了1955-1956学年度中学授课时数表[11]。这样一来,全国的中学更像一所大学校了。

1955年8月31日,教育部发出“取消给小学生统一布置作业”的通知,这个通知表面上是贯彻因材施教,实际效果是教育部对学校的细节管得越来越宽,从而导致学校的自主权越来越小;9月2日,教育部颁发《小学教学计划》,并发出《关于执行〈小学教学计划〉的指示》,要求全国的小学实行同一个教学计划;同日还颁发了《关于小学课外活动的规定》,对全国小学生的课内课外进行统一规定;9月21日,教育部再次发出通知,要求盲童学校也应执行《小学教学计划》[12]。

1956年4月,教育部先后公布中学和小学校历,自该年秋季起实行,原颁布的校历(草案)作废。新校历规定:一学年分两学期,从8月1日至下一年1月31日为第一学期;从2月1日到7月31日为第二学期。全学年实际上课为34周。第一学期一律定为9月1日开学、上课。1956年9月9日,高等教育部发出通知,对校历作了两项变动,以示开学和放假日期可照教学计划的规定作前后一周的变动,具体日期由学校决定;二是春假时间由各校在4月1日至5月10日中自行确定3日。1958年9月,中共中央、国务院《关于教育工作的指示》中规定:废除全国统一校历[13]。

1957年反右扩大化后,以反击“外行不能领导内行”为由,中共中央决定从各个机关抽调大批干部到学校任职。湖北省各级党委抽调3000人到各级学校担任领导职务,中学普遍建立党支部,中共党员校长占中学校长总数的83.7%,小学占29.9%[14]。1957年7月11日,教育部仍颁发1957-1958学年度小学教学计划。7月12日又颁发1957-1958学年度中等师范,幼儿师范,三、四年制初师,师范速成班教学计划[15]。

除了“文革”期间,中小学一直实行的是“校长负责制”,但不同时期校长负责制的内涵和具体形式各不相同。1952年3月18日,教育部颁布的《中学暂行规程(草案)》第29条规定:“中学采取校长负责制,设校长一人,负责领导全校工作,必要时设副校长……校长和副校长由省、市人民政府任命(省辖市和县设立的中学校长由市、县人民政府提请省人民政府任命)。各级人民政府业务部门内所设立的中学的校长由主管业务部门任命,并报同级人民政府教育部门备案。”[16]

50年代后期,一股在管理体制上下放权限的改革启动,主要目标是加强地方对教育事业的领导管理,消除过于集中、统得过死的弊端。1956年6月27日,由于本学年初中招生数量较大,全国各地许多小学增设初中班,即用小学“戴帽子”的办法,完成招生任务。为解决小学“戴帽子”后产生的学校领导关系等问题,教育部发出通知,对小学增设初中班后的学校名称、领导关系和校长、教师待遇等作了规定[17]。

1958年3月8日,教育部颁发1958-1959学年度中学教育计划。教育部在关于教学计划的说明中指出,此次调整教学计划是为了贯彻教育方针,加强劳动教育,以利逐步实行勤工俭学、半工半读的教育制度。并规定各省、市教育厅、局可以根据当地工农业生产和不同类型学校的具体情况,因地制宜,对这个教学计划作适当的变动。5月10日,教育部又发出补充通知,对上述计划又作了调整,并规定民办中学的教学计划由各省、市、自治区自定[18]。

1958年4月,陆定一在全国教育工作会议上指出,职权要逐步下放,要讨论权力下放问题,包括学校下放、招生、分配、人事、经费等许多问题,甚至教科书也可以考虑由省市自己编,或者至少编一部分。

1959年5月24日,国务院发出《关于全日制学校的教学、劳动和生活安排的规定》,其中指出:中小学每年教学时间,小学为39-40周,普通中学为37-40周。中学生每周劳动时间,一般规定为高中8小时,最多10小时;初中6小时,最多8小时;小学生从9岁起每周劳动时间为4小时,最多6小时。每年假期,普通中学至少一个半月,小学两个月。学生参加生产劳动有三种基本形式:在校办农场和工厂中劳动,下厂下乡,参加社会公益劳动。每天睡眠时间,大学生8小时,中学生8至9小时,小学生9至10小时。要使学生有一定的文化娱乐时间,要注意学生生活,办好食堂[19]。

1959年6月27日,中共中央、国务院发出《关于各级全日制学校今年暑假时间安排的通知》,指出:鉴于近两年来,学校工作紧张,假期较短,教师没有得到适当的休息和教学准备时间,学生也需要适当的休息。因此,今年暑假,必须坚决保证全日制的中等以上学校有1个月的假期,全日制和二部制的小学有1个月到1个半月的假期,不准作任何缩减[20]。

1962年8月2日,教育部制发全国统一的中学生登记表和小学生登记表[21]。1962年9月12日,教育部发出通知,规定中学上课时间每节课为50分钟,小学每节课为45分钟(低年级可在每节课内活动三、五分钟)[21]。

1963年5月23日,教育部发出通知:试行重新制订的《小学生守则(草案)》和《中学生守则(草案)》。1963年的中小学《条例》中特别强调了“各级党委必须加强对中小学教育的领导”,“要有计划地从各方面调派一批得力的党员干部到中小学去加强领导工作”[23]。在小学《条例》第34条和中学《条例》第41条均规定:“校长是学校行政负责人,在当地党委和主管的教育行政部门领导下,负责领导全校的工作”,在校长主要职责中均规定“贯彻党中央和国务院的教育方针,执行教育行政部门的指示;领导教学工作进行思想政治教育工作”[24]。

1965年8月,教育部在省、市教育厅、局长会议上宣布废止新颁发的中小学生守则,并提出:对学生的要求,应遵照毛主席提出的“身体好、学习好、工作好”的指示,不必另订烦琐的条文[25]。

1965年8月1日,彭真在保证师生健康、劳逸结合问题的一个材料上批示:“看来,现在这方面的根本问题,还是主席所指出的:课程太多,讲授又不甚得法等。另外一个问题,是学校,特别是学生的上司太多,他们谁都可以给学校和学生分配任务,而且可以层层加码。问题提出已经十五六年了,实际上迄今未得到系统的解决。现在必须抓紧解决,不能再拖了。”[26]直接点出了这种学校管理体系的问题,不幸的是,这个问题60年也未解决,因为决定这一现象的体制根基未有根本改变。

“文革”期间,中小学如何放假也需中共中央发通知。1969年7月4日,中共中央发出通知:自7月15日起,城市中学放暑假30天,小学放暑假40天,城市中小学教职工不放假,继续进行本单位的斗、批、改,做好招生工作。农村小学放暑假的时间和期限,由县革命委员会或军管会和公社根据情况自行决定。高等学校应当抓紧时间认真搞好斗、批、改,不再放暑假[27]。

1968年8月,遵照毛泽东的指示,各地贫下中农自8月底起,陆续向学校派出代表或毛泽东思想宣传队,在社、队革命委员会领导下,成立以贫下中农为主、有师生代表参加的贫下中农管理学校委员会(组)(后来简称“贫管会”)或教育革命委员会(组),把本社队范围的中小学管理起来。贫下中农管理学校后,宣布废除校长负责制,学校的一切重大工作,均由分管会决定。有些地方将小学改为五年制、中学改为四年制,或都将中小学合并改为“九年一贯制”。有些地方组织贫下中农讲师团,按照社队需要安排教学活动。有些地方还清理、下放原有教师,选用在乡知识青年充任教师,聘请贫下中农任兼职教师[28]。

1972年12月6日,国家计划委员会、国务院科教组联合发出通知:为加强教学仪器的生产和供应工作,确定教学仪器的生产计划和分配,由国务院科教组按“统一计划,分级管理”的方针,归口管理[29]。

1978年9月,全国大中小学开始使用新编的全国统一教材,十年制全日制中小学使用教育部组织编写的全国通用教材,包括课本、教学大纲、教学参考书;理工科高等院校1978年入学新生也普遍使用统编教材,这批教材共183种,其中包括新编78种,重印60种[30]。

1979年8月25日,教育部重新颁发《小学生守则(试行草案)》和《中学生守则(试行草案)》,要求全国中小学从9月1日起试行。

中小学在80年代中期开始实行校长负责制,各地推进的速度各不相同,到80年代末,中小学基本上实行了“校长负责制”,中小学在人权和财权上的非独立性决定着这种责任制仅是委托管理室的负责人。

1985年,颁发的《中共中央关于教育管理体制改革的决定》的基本原则是“放权”。然而在实施的过程中,行政部门“权力下挖”现象普遍严重,甚至在一所县城小学,要调动一个教师得经过县长和县委书记的签字,教育体制改革的步子总难以迈开,学校的办学自主权受到政府部门过多的干预,使得学校无法自主灵活地办学。

1988年,教育内部的人事制度改革中最敏感的“校长责任制”在一些高校提上了日程。“校长责任制”是相对于党委责任制而言,其内涵是校长在校内有教学业务方面的全面领导权、有人事和财政方面的自主权。1989年,各地学校继续沿用党委领导下的校长负责制。

直至2009年,从幼儿园到大学的管理依然存在着专业性成分过低,行政性特点过强的问题。

三、教育家办学呼唤现代学校制度

从1983年开始,对全国各地的学校进行实地调查表明:在80年代初还有一些在教育专业上很内行,有教育人格和教育精神的人担任校长,后来这样的人越来越少,在教育经费紧张的年代,善于弄钱的人占校长的主要成分,再后来有可靠行政依傍的人成为校长中的主要成分,教育家难以生成。正因为如此,2006年温家宝总理在政府工作报告中提出:“要培养一支德才兼备的教师队伍,造就一批杰出的教育家。”2007年,温家宝总理在政府工作报告中再次提出:“要提倡教育家办学,鼓励更多的优秀青年终身做教育工作者”。

学校现行的内部管理机制是由外部过度行政化的管理生成的,校长由外部行政权力机构任命,决定了所任命的校长肯定是先向赋予他权力的机构负责,而不必对学生和教师负责,不会以学生成长发展的需求作为首要依据。在这种体制里,不可能实现教育家办学的目标。

改变这种现状需要建立现代学校制度,而这样的探索早就在进行。1979年12月6日至19日,中国教育工会全国委员会在北京召开全国教育工会工作会议。会议提出,新的历史时期教育工会的基本方针是在党的领导下,与行政密切协作,以教学、科研为中心,团结和教育广大教工不断提高政治觉悟和业务水平,关心教工的物质文化生活,保护教工的民主权利和切身利益,调动广大教工的社会主义积极性,为提高教育质量和科研水平,培养德、智、体全面发展的人才,实现四个现代化而奋斗。会议还提出教育工会当前应着重做好的几项工作是:协助党组织切实贯彻知识分子政策;组织群众性的业务活动;实行民主办校;关心教工的物质、文化生活等[31]。其思想与师生们期待的“民主办学”相一致。

随着经济社会发展和教育改革的深入,建立与中国经济社会发展相适应的现代学校制度已经成为教育理论工作者的重要研究内容,并试图使之成为未来学校发展的方向。从国际背景来看,提出“现代学校制度”有国际新公共管理(管理主义)运动的影响和与之相关的教育市场化(准市场化)和私有化的影响;从国内的情况来看,一是经济体制改革要求教育体制改革与之相适应;二是政府职能转变以后,要求政府向学校放权;三是国内教育投入不足的压力,要求通过制度创新来缓解或解决教育投入不足的问题。从理论上说,将制度理论应用于教育领域是改革教育管理的一种尝试。

建立现代学校制度的目的就是要通过对现行的学校制度的调整和改革,形成与经济社会发展相适应的学校制度,为尽可能多的学生提供充分的、平等的、成本较低的、优质的教育服务,并为大众获得这种优质的教育服务创造平等的制度条件,其重点是建立开放的、民主的、以人为本的、最终指向育人的学校管理制度。

现代学校制度本质是要确立师生为学校的主体,其核心是关注学生的发展,满足学生的发展需求是学校工作的重心。从广义上理解,现代学校制度以完善的学校法人制度为基础,以现代教育观念为指导,依法治校、民主管理,能够促进学生、教职工、学校、学校所在社区的协调和可持续发展。现代学校制度除了较全面地反映社会现实的需要和与时俱进的精神外,还应具有人本性、民主性、科学性、开放性、发展性和生态性等基本特性。

现代学校制度所要求的外部环境是教育决策、执行和监督各部门相互分离、相互制衡、相互推进;建立与学校法人制度、责任制度相配套,责权明晰的领导制度,使各个领导职能机构各尽其职、各负其责、相互制衡。

因此,现代学校制度的建立需要从办学体制、管理体制、学校内部管理等几个方面同时进行。其中,理清并明确界定政府与学校的关系是建立现代学校制度不可回避的问题。同时,还需完善学校法人制度,培育有序合理竞争的外部市场,建立参与程度更加广泛的监督机制;建立防止市场化,保障教学研究独立、多元、法制化的轨道。现代学校制度是一种理想的制度设计,要从教学制度、人事制度、财务制度、法人制度、民主参与制度等方面寻找实现的途径。

参考文献:

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[16] 中学暂行规程(草案)[A].中华人民共和国重要教育文献1949-1975[C].海口:海南出版社,1998:140.

[23][24] 中共中央关于讨论试行全日制中小学工作条例草案和对当前中小学教育工作几个问题的指示[A]. 中华人民共和国重要教育文献1949-1975[C].海口:海南出版社,1998:1151、1154-1158.

(作者:中央教育科学研究所研究员,教育基本理论研究室主任)

责任编辑:杨雪翠