新农村建设中农民权利保障问题浅析

方良平　钟骏树

[提要]新农村建设是我国社会主义现代化进程中的重大历史任务，农民权利问题是新农村建设的关键问题，新农村建设的核心是保护好农民的宪法和法律权利。当前农民权利没有得到充分有效的保障，在解决“三农”问题、建设社会主义新农村的过程中，应深入分析农民权利缺失的原因，寻求农民权利保障的对策，实现新农村建设目标。

[关键词]农民权利；新农村建设；保障

[作者简介]方良平(1977－)，女，中共赣州市委党校讲师；钟骏树(1973－)，男，法学硕士，中共赣州市委党校讲师。(江西赣州341000)

社会主义新农村建设是农村经济、民主政治、文化和社会生活全面进步的过程，是对我国现阶段农村社会关系和各方面利益的重新整合，实现资源的优化配置和利益的公正分配。但归根到底是“要切实保障农民的民主权利，使农民得到实实在在的物质利益”。要制定与农村相适应的法律法规，宣示、确认和保障农民的宪法和法律权利。

一、新农村建设中农民权利保障的制约因素

(一)作为“建设主体”的农民素质不高。农民是新农村建设的主体，改革开放以来我国农民的主体意识、权利意识有了很大的增强，但由于农民受教育水平普遍较低、农村熟人社会和当前农民主要面临的是解决生存权为主要任务的生存压力，使农民认识和维护自身权利的观念不强，维权的精力和实力不够，存在轻法、畏法、无讼等思想。“农民小农意识、逆来顺受的思想根深蒂固，这些在一定范围、一定领域内竟成了剥夺或限制农民参与权和决策权、选举权和被选举权及其它权利的冠冕堂皇的理由。”

(二)农民权利保障的立法失衡。首先，从农民宪法权利的立法层面看。农民权利的实现和保障离不开宪法。我国现行宪法在立宪理念和立宪技术上有了很大进步，但某些宪法权利缺乏完整性或具有片面性，如人身权利中缺少迁徙自由权，社会经济权利中缺少生活最低保障权、缺少罢工权等；又如某些宪法权利缺乏平等性，没有明确规定“平等权”，平等权的享受主体受限制较多，农民与城市居民实质上很难处于平等地位。其次，从农民权利的行政法保障层面看。“宪法是行政法的基础，而行政法则是宪法的实施。行政法是宪法的一部分，并且是宪法的动态部分，没有行政法，宪法每每是一些空洞、僵死的纲领和一般原则，而至少不能全部地见诸实践。”我国农民权利缺失，虽有宪法层面的原因，但更主要是没有行政法等相关法律对宪法的支持和具体化规定，没有行政法律制度与宪法的衔接、配套和协调，主要表现在：(1)选举法规定与宪法精神不协调使农民在权利分配时处于弱势。选举法规定农民选举一个人大代表的人数是城市人的4倍。也就是说，4个农民的权利相当于一个城市人的权利，农民选举受制于“四分之一条款”，显然是对农民选举权的歧视。(2)行政法对户籍制度的强化，造成城乡二元户籍制度，使农民享有与城市居民完全不平等的权利，农民被剥夺了应该和城市居民一样享有的国民待遇。

(三)农民权益表达组织缺失。从政治性结社角度而言，我国农民缺乏一个统一的利益表达组织，不能够组织农民协会。由于利益表达机制的失衡，使农民往往很难抵挡外界对自己合法权益的侵犯。农民缺少自己的利益表达机构，农民既无法保障自己的权利，也无法影响国家的政策和行动。现实生活中一些限制农民权利、不利于农民权利实现的规定，就是在缺乏农民意见表达的条件下或者是在根本没有农民意见表达的情况下出台的，在一些政策的制定上，占我国人口绝大多数的农民被边缘化，农民权利的保障和实现缺乏自治组织的支持和帮助，导致农民缺乏一个可依赖的、具有组织化、秩序化特征的意见表达渠道。

(四)农村“公权力”的滥用。在公权领域，本应遵循公权法定和依法行政原则，一切社会公共权力的行使者必须根据明定的法律授权行使权力，没有明文规定的社会事务，不得行使管理权，并且权力的行使必须遵循法律法规，否则构成违法。在现实生活中，强大的公权力对农民权利的侵害时有发生。农村公权力不法行使现象相当严重，突出表现在农村基层政权对村政表现出来的越位和错位，对村干部和村庄公共事务干预过多，政府“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”形同虚设，农民的权利和利益得不到地方政府的有效保护。

二、新农村建设中农民权利保障的对策

(一)加强法制教育，增强农民权利意识。农民权利的维护和保障，除了需要宪法和法律的规定，还需要农民有强烈的权利意识和争取自己平等权利的思想观念。当前紧迫的是加强农村普法教育，培养农民的法律意识和权利意识。(1)有效开展法制宣传教育。“加强法制重要的是进行教育，根本问题是教育人。”对农民进行法律教育，内容要有针对性，要尽量与农民的实际生活结合起来，形式要多样化，如印发宣传资料；开展咨询问答；举办法制文艺演出；建立“农村法制学校”、“村民法制教育活动室”等等。(2)全面提高农民素质。农民法律意识的提高与自身素质和社会环境有直接关系。应全面提高农民的科学文化素质，培养农民的现代化综合素质，使农民由传统型农民转变为现代型农民。

(二)加强农民权利保障立法。首先，完善我国现行宪法相关条款。我国宪法权利体系需要与时俱进、与世界同行。从立法上完善对农民权利保障应采取以下措施：(1)加强对宪法权利内容的规定。在内容上突出对农民这一社会群体基本权利的特殊保护，如将我国公民迁徙自由、罢工自由等权利载入宪法。从立宪模式看，应该重构我国公民基本权利的立宪模式，重构后的基本权利体系应该包括五方面内容，即一般规定、个人权利、政治权利、社会权利和基本权利的保障。(2)完善选举制度。修改农民选举受制的“四分之一条款”，进一步扩大农村地区的人大代表比例，人大代表名额的分配，应尽早实现城乡平等，真正实行普遍、平等和直接的选举原则，维护宪法的尊严，树立起宪法的权威。其次，制定适应农村实际的法律。当前应尽快出台《农民权益保障法》、《反就业歧视法》和《农民权益保护法律援助法》等，形成保障农民权益的法律体系，对我国农民权益保护进行有效的制度安排。以保障农民这一弱势群体的权利；制定《结社自由法》，进一步保障公民的结社权利，使我国农民结社有法可依，消除结社自由的法律障碍。我国农民应当根据法律规定，成立表达自己利益诉求和维护自身正当权利的农会组织，以形成自己的利益代言机构。建立健全农民法定的权利组织或维权组织，是新农村建设中维护农民权利最可靠的途径之一。

(三)转变政府职能，建设法治政府。现代意义上的法治政府，就是严格按照法治原则运作的政府，就是把行政权力自觉限制在法定范围内、坚持依法行政的政府，就是把保障公民权利和自由作为归宿的政府。在新农村建设中，必须转变政府职能，建设法治政府，必须改变政府行驶权力凌驾于农民权利之上，政府行政权力对农村社会控制无处不在的现象，调整政府与农民的现有关系，重新建立政府与农民的新型关系。政府应减弱对农村社会的控制，政府行政权力应从农村问题的某些方面退出来，还农民以“当家作主”的权利，那些可以由市场解决的事情，那些农民自己能办、能管的事情，应当让农民自己办起来，管起来。政府迫切需要改变职能的越位、缺位和错位现象，政府职能的作用范围须得到法律的明确勘定。

(四)加强司法制度建设，保障农民权利。如果权利受到侵害时，没有一种制度保证受到侵害的权利能够通过司法渠道来获得救济，那么这项权利等于不存在。给农民权利以制度保障尤为关键。(1)建立宪政审查制度。“没有宪政审查，权利就没有实质意义。”“宪法审查制度不仅对宪法效力来说实必要，而且也符合中国宪法的基本精神。”应尽快建立宪政审查制度，及时纠正有关部门和地方政府违背宪法精神的部门法规和“土政策”，从源头上避免损害农民权益的法律、法规、规章和政策在司法审判中的适用。(2)建立宪法诉讼制度。宪法诉讼制度是指当公民的基本权利受到侵害时，如果穷尽一切普通司法救济手段还不能获得有效救济，那么国家司法机关就可以以宪法诉讼的形式提供相应的宪法救济。宪法诉讼制度建立后，只要农民受到侵害的权利是宪法所规定的公民的基本权利，而这些权利又没有相应的部门法加以落实和保护，农民就有权向人民法院提起宪法诉讼，寻求救济。