浅谈转变政府职能与推进职务消费改革

[提要]职务消费是指公职人员为履行工作职责所发生的消费性支出及享有的待遇，包括公务用车配备及使用、通讯、业务招待(含礼品)、差旅、国(境)外考察培训等消费项目。可见，公职人员的职务消费是与其履行政府职能密切相关的。正因如此，要推进职务消费改革，就必须加快转变政府职能。文章认为，当前转变政府职能，推进职务消费改革，可谓具备了多种有利条件。职务消费改革是一项系统工程；转变政府职能，加快推进职务消费改革应遵循规范、统一、透明的原则，需要多重举措并用，运用综合配套改革的理念、制度、技术和保障措施。

[关键词]转变政府职能；职务消费改革；公职人员

[作者简介]胡青丹(1984－)。男。中共广东省委党校经济学教研部。(广东广州510053)

2003年10月14日，党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，规范职务消费，加快福利待遇货币化。2008年5月13日，中共中央印发的《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》再次提出，要推进党政机关领导干部及国有企事业单位领导人员职务消费改革。职务消费是指公职人员为履行工作职责所发生的消费性支出及享有的待遇，包括公务用车配备及使用、通讯、业务招待(含礼品)、差旅、国(境)外考察培训等消费项目。可见，公职人员的职务消费是与其履行政府职能密切相关的。如何转变政府职能，推进职务消费改革，是一个值得深入研究的课题。笔者就此谈点粗浅看法，以期抛砖引玉。

一、推进职务消费改革必须转变政府职能

传统的经济理论认为，在市场经济体制下，政府只应充当“守夜人”角色，即利用国家机器的力量，维护产权制度，维护市场秩序和游戏规则，但不应直接干预市场机制的运行。随着市场体制调节宏观经济的局限性日益显现，经济理论界改变了看法，认为政府应该使用法律、行政及经济的多种手段直接干预经济，避免社会矛盾激化。在政府与市场问题上，迄今有两种极端的理念和实践：一个是市场至上和市场万能论，结果导致市场失灵；另一个是政府至上和政府全能主义，结果导致政府失灵。这两方面经验使当代各国政府都努力寻求政府职能的恰当定位，既避免市场垄断和市场失灵，也避免政府垄断和政府失灵。

斯密认为国家的职能主要是满足公共安全、公共机构和公共工程等公共需要。由财政保障的国家费用也称为国家运行成本，主要包括国防费、司法经费、公共机关和公共工程费用。政府作为上层建筑，不仅不生产社会财富，而且需要消耗大量社会财富。他说：“地大物博的国家，固然不会因私人奢侈妄为而贫穷，但政府的奢侈妄为，却有时可把它弄得穷困”。因而斯密强调政府节约的重要性。如斯密认为，公共工程和公共机关费用包括：除国防及司法两方面所必需的公共设施和公共工程外，主要为便利社会商业，促进人民教育的公共设施和工程。至于公路、桥梁、运河等等，如由利用它们的商业来建造和维持，那么，这种工程，就只能在商业需要它们的地方兴建，因而只能在宜于兴建的地方兴建。此外，建造的费用，建造的堂皇与华丽规模，也必须与该商业的负担能力相称，就是说，必须适度。这样就确保了政府职能运作成本的最小化，从而使政府成为廉价政府。

我国从1978年改革开放开始，进入具有历史意义的经济社会转型期。市场经济体制取代计划经济体制并日趋完善，政府职能也开始转变。但由于行政理念的转变、宏观经济体制转型以及政府自身能力的提高需要一个渐进的过程，因此我国政府在政府与市场关系问题上存在政府职能“越位”、“错位”、“缺位”现象，亟待克服。当前我国公职人员职务消费存在以下主要问题：

(一)日常开支惊人，浪费严重。《瞭望新闻周刊》2006年第44期刊登了湖南大学廉政研究中心教授龙太江撰写的特稿，文中数据显示：2004年全国公款吃喝3700亿元。我国现在约有公车400万辆，每年耗资3000—4000亿元，真正用于公务的仅占1／3。公款旅游浪费巨大，据有关估计，我国1997年以各种名义进行的公款旅游花费就达到2835亿元，2004年仅出国考察旅游达2000亿元。公务接待中，不少部门和单位往往是相互接待，“同城接待”，超标准接待等。更有甚者，以接待费名义套领取金，用于赠送礼卡、礼券、礼金，拉关系，为个人职务升迁或谋取私利搞感情“投资”。此外，党政机关日常耗能、用水、用电等浪费也较严重。据北京市一项调查显示，48家市、区政府机构2004年人均耗能量、年人均用水量、年人均用电量分别是北京居民的4倍、3倍和7倍。

(二)办公设备贪新求全，闲置严重。办公设备盲目攀比，美其名曰多少年不落后，“超前眼光”成为标榜工作、炫耀政绩的“门面工程”。中国科协副主席栾恩杰说，原本由政府投巨资购买的大型科学仪器设备，却因多方面原因为某些部门和单位“独有”，导致部分设备出现重复购置和闲置浪费。中部某省现有原值50万元以上的大型科学仪器设备745台，其中利用率在30％以下的有171台，占总数的23％。我国拥有的科学仪器设备的数量比欧盟15国的总量还多，但大多“闲得发慌”，许多仪器设备的利用率不到25％，甚至更低。

(三)办公场所豪华，过分讲排场。我国不同级别的党政机关占地多少、办公楼面积多大、不同级别干部办公室多大、装修规格怎样，等等，或者是没有统一规定，或者是有规定不执行。这就使得不少党政机关占地、建办公楼、办公室等等出现了失控的现象，造成了浪费。十分典型的如河南濮阳、甘肃兰州、山西粮食局等都因此被点名批评。又如广东省一个只有7名村干部的村委会耗资400多万元兴建办公楼。

可见，当前公职人员职务消费问题已成为我国经济社会发展中的一个重难点问题，也是群众反映强烈的一个热点问题。而要推进职务消费改革，就必须加快转变政府职能。

二、转变政府职能，推进职务消费改革的有利条件

在建立和发展社会主义市场经济的当今，在毫不动摇地加强党风廉政建设和反腐败斗争的背景下，在党中央、国务院提出建设节约型社会后，作为具有艰苦奋斗优良传统的我国党政机关，当前转变政府职能，推进职务消费改革，可谓具备了多种有利条件。

(一)党中央、国务院历来高度重视各级党政机关带头厉行节约、反对奢侈浪费。早在1932年6月，由毛泽东签署的《中央政府给湘赣省工农兵代表大会电》中就提出：“节省一切费用供给战争经费”。1952年3月8日，政务院批发的《中央节约检查委员会关于处理贪污、浪费及克服官僚主义错误的若干规定》中，对“个人生活与工作上挥霍性的超支”和“由于负责人严重的官僚主义或经营人员失职所造成的业务上的浪费和损失”，“情节严重而招致国家巨大损失”者，明确规定“酌予刑事处分”。2005年7月4日，中共中央直属机关事务管理局和国务院机

关事务管理局联合发出通知，要求中央和国家机关切实加强资源节约工作。国务院总理温家宝对此作出重要批示，要求各级机关带头厉行节约，真正在建设节约型社会中发挥表率作用。2009年2月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于党政机关厉行节约若干问题的通知》，指出：“……为保持经济平稳较快发展，维护改革发展稳定大局，各级党政机关必须厉行节约，坚决制止奢侈浪费。”并就公款出国(境)旅游、公务用车配备使用、公务接待费用支出等六个方面的职务消费作出了严格的规定。

(二)转变政府职能，推进职务消费改革符合加强党风廉政建设的需要。近年来，为遏制公款大吃大喝歪风，规范公务用车管理，从中央到地方，三令五申，发了不少文件，开了不少专门会议，想了不少办法，采取了不少措施，也取得了一定效果。但仍有个别地方和单位干部工资不能按时足额兑现，机关电话欠费停机，办事业没钱，机关正常开支没钱，但大吃大喝有钱，买高档小汽车有钱。这严重脱离群众，影响党和政府的形象，影响党群、干群关系。要解决这个问题，就必须加强党风廉政建设，从改革人手，以制权、用钱、管人为重点，不断铲除腐败现象滋生蔓延的土壤。转变政府职能，推进职务消费改革作为减少政府运行成本、促进政府廉政建设的一个重要核心，理所当然的是符合加强党风廉政建设需要的。

(三)转变政府职能，推进职务消费改革是发展社会主义市场经济的必然要求。改革开放以来，特别是党的十四大报告中明确提出建立社会主义市场经济体制的目标，我国社会主义市场经济逐步建立，市场发育日趋成熟。市场经济作为一种独立的经济运行模式，有着其自身的运行规律。公共(职务)消费作为市场经济的重要组成部分，不能违背这些规律。宴请和坐车等统统由国家包下来的做法，已越来越不符合发展社会主义市场经济的要求。职务消费货币化、定量化、公开化，是当今世界上许多国家通行的做法。我国政府在控制职务消费提高政府效率上，做了大量有益的探索。这些探索，都是建立在一定的经济基础和上层建筑基础之上的。在社会主义市场经济条件下，如何根据市场经济的基本要求，提高职务消费的效率，是当前政府改革的一个重要内容。充分利用市场的调节机制，配合建设有限政府和节约型政府的要求，政府要将市场能做的还给市场去做，政府只做市场不想做或者做不好的事。如，政府机关的一些行政服务能推向市场的应当交由市场去做。政府管的事情少了，职务消费的范围和耗费自然就会有所下降。

(四)转变政府职能，推进职务消费改革是建设节约型社会的关键环节。建设节约型社会需要全民参与，更需要充分发挥党政机关的作用。因为党政机关是建设节约型社会的主导者：建设节约型社会是政府的一项重要经济职能，党和政府是建设节约型社会的思想指导者、体制设计者、政策制定者、行动推动者及表率。此外，正如王琦(2005)提出，政府还是建设节约型社会的协调者。党政机关带头抓好节约工作，不仅对控制和降低资源消耗有着直接的重要作用，而且对引导和推进全社会节约会起良好的示范作用。各级党政机关及其工作人员，牢记两个“务必”，坚持艰苦奋斗、勤俭节约的优良传统，大力转变政府职能，推进职务消费改革，就是贯彻落实党中央国务院关于建设节约型社会要求的最好行动。

三、转变政府职能，推进职务消费改革的政策建议

职务消费改革是一项系统工程，需要相关配套改革的支撑。转变政府职能，推进职务消费改革应遵循规范、统一、透明的原则，需要多重举措并用，运用综合配套改革的理念、制度、技术和保障措施。

(一)完善配套措施，优化改革环境。职务消费改革既是一个渐进的过程，又是一项系统工程。职务消费改革能否顺利推进还要取决于相关的配套改革。要保证公职人员的廉洁自律，必须提高公职人员的思想觉悟、建立激励和约束制度、完善福利保障、加大“腐败的成本”，使公职人员“不敢乱花钱、不想乱花钱、不必乱花钱”。可从以下几方面人手：(1)进一步改革和完善我国公职人员的工资、福利待遇和职务消费标准；(2)完善社会保障体系，如实行社会统筹和个人账户相结合的养老、医疗保险制度，完善失业保障和社会救济制度等，解除公职人员的后顾之忧；(3)推动社会化服务体系建设，为改革提供强有力的硬件设施和优良环境；(4)推行部门预算，细化支出项目，实行绩效考评，并结合国库集中支付制度解决职务消费的透明化、公平化，实现公开监督；(5)配合机构改革与政府职能转变，最终要在保持或提高行政效率的基础上实现减人、减事、减支，如此的职务消费才能达到最优效用。

(二)加强思想教育，树立廉洁自律意识。观念是行动的先导。只有在正确先进的观念指导下，行动才能更有效。转变政府职能，推进职务消费改革，也需要公职人员观念的更新，也是一次思想的解放。要破除一些干部认为“职务消费就是吃几顿饭，喝几杯酒，这是工作需要，没啥了不起，谈不上腐败”的无所谓思想。同时，各级领导干部必须自觉清除思想阻力，认清态势，敢于触动既得利益，敢于否定自己；注重对从政文化的再造，树立正确的从政理念，对自己的执政形象、职业尊严、身份意识等作出新的诠释和塑造；发扬艰苦奋斗的优良传统，强化公职人员的自律意识，加强思想政治教育和职业道德教育，树立为人民服务的思想和忠于职守的道德准则；彻底解决遗留在领导干部头脑中的“官本位”、“权本位”思想，让我们的领导干部真正树立“情为民所系、权为民所用、利为民所谋”的执政理念。

(三)明确界定职务消费的范围，规定职务消费的度。要知道职务消费离腐败只有二步之遥，过度的、违规的职务消费就是腐败和挥霍浪费。这就要弄清楚适度的、合规的职务消费与过度的、违规的职务消费的联系与区别，并把两者划清界限，守住适度的、合规的职务消费的底线。在制定职务消费标准上，既要保证实现节约，又要保证完成工作；既要考虑国家和集体利益，又要兼顾干部切身利益；既要统筹兼顾，避免矛盾，又要区别对待，重点倾斜，体现“工效挂钩”。如在公车改革中，可将交通费分为两部分：一部分作日常工作交通费补贴，实行费用包干，发放到人，节约归己，超支自负；另一部分作为指定性工作交通费，对参与突发性、指定性等重点工作的人员给予交通补贴。此外，还应制定职务消费评价指标，确保对一切与职务消费有关行为都能够进行量化。有了评价指标后，纪检机关要加强对职务消费等的监控，各级党政机关及公职人员也要按指标自律。

(四)以市场化为导向，遵循市场经济规律。对公务人员职务消费，加快推进市场社会化运作进程，以规范职务消费，从而节约行政成本。例如：对机关单位的公务车由专门机构统一管理并转为经营实体，供党政机关有偿使用；或成立公车租赁服务中心，公务用车租赁服务中心实行市场化运作、货币化管理，凡公职人员用车，按工作需要，并适当考虑干部级别以核定公务用车定额指标。用车者按定额用车，刷卡消费，超定额用车费用自理。对于招待费、差旅费可根据工作需要、职务级别和物价水平核定标准，定额定编；在支付和结算方式上，先试行货币化，超支自付，节余结转下年继续使用和适当奖励。此外，还需要使职务消费公开化，把职务消费作为政务公开的一个重要内容，将各党政机关、公务员的职务消费公诸于众，接受社会监督，接受百姓监督，接受媒体接受。因为，“阳光”是最好的防腐剂，公开是一切不正之风和腐败行为的克星。

(五)充分发挥法律制度的功能和作用。(1)要完善法律制度，科学创建由基本法、配套法等构成的职务消费法律体系，充分发挥法律制度的指引、预测、评价功能。从战略高度出发，制定一部统一的关于职务消费的基本法。如制定《中华人民共和国公职人员职务消费法》，以立法的形式把有关职务消费的方针、基本原则和管理体制明确下来。还应制定一些配套法律法规，如《国家公职人员道德行为法》、《公共财政预算法》、《财政监督法》、《财产申报法》、《国有资产管理法》和《新闻法》等，以对职务消费进行全方位的监控。此外，在制定新法的同时，必须修改现行相关法律制度，大力变革现有法律中与建设节约型社会不相适应的规定，使之有利于推进职务消费改革。(2)光靠立法不够，还必须做到“有法必依、执法必严”，确保法律充分、及时、正确地实施，利用法律制度的教育、警示功能及其威慑力，保证党政机关及其工作人员廉洁奉公、依法行政，促进职务消费改革的顺利实施，并产生现实的经济社会效益。