行政学理论范式的发展趋势

吴亚梅

摘要 新公共管理和新公共服务作为两种不同的公共行政学范式在理论基础和价值取向等方面存在着诸多的不同,但却又分别与其所处时代的要求相适应。本文旨在从二者的比较中分析出行政学理论范式的发展趋势。

关键词 公共行政学 新公共管理 新公共服务

中图分类号:D523 文献标识码:A

一、从新公共管理到新公共服务的范式变迁

(一)新公共管理理论的发展。

新公共管理实际上是对20世纪80年代以来各个组织国家实施公共行政改革的一些新信条和做法的一种概括。它在当代公共行政理论和实践中也越来越显现出其主导范式的地位:它不仅仅表现为现存行政管理体制和方式或管理风格上进行某种程度的局部调整,更表现为公共部门转换机制并改变其与政府和社会关系的实质诉求。新公共管理理论以其经济学视角的研究方法对传统公共行政学产生了巨大冲击,传统公共行政其赖以建立的两大理论基础政治与行政二分论和科层管理论均遭到了前所未有的激烈批评。新公共管理突破了传统行政学的学科界限,融合了当代经济学管理学、政策分析、政治学和社会学等学科的相关知识形成了一个跨学科的研究领域。

(二)新公共服务理论的发展。

进入21世纪以后,新公共管理运动主张的“小政府”模式逐渐暴露出不少问题尤其是如何适应发展中国家的实际需求的问题日益迫切。以美国公共行政学家罗伯特登哈特为代表的一批公共行政学者在对新公共管理理论的反思的基础上特别是针对企业家政府理论缺陷批判的基础上形成了新公共服务理论体系。新公共服务理论认为未来的公共服务将以公民对话协商和公共利益为基础并与后两者结合。该理论认为公共行政官员在行使管理职能时应该集中于承担为公民服务和向公民放权的职责,工作重心应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构,在忙于“掌舵”的时候不能忘记谁是这艘船的真正拥有者。新公共服务理论是对新公共管理理论进行反思和批判的基础上的一种扬弃,它在承认新公共管理理论的重要价值的基础上摈弃其固有缺陷并提出和建立一种更加适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新的理论。

(三)新公共管理与理论新公共服务理论的差异。

1.理论基础不同。

新公共管理的核心内容是将私营部门和工商企业管理的方法用于公共部门。新公共管理的理论基础主要是管理主义、公共选择论、产权理论、新古典经济学理论、新制度经济学、博弈论等。其中,公共选择论、制度经济学中的代理理论的影响比较明显。20世纪兴起的公共选择理论的核心论点认为人是理性的,人类的所有行为都受自我利益支配。代理理论把社会生活和政治生活理解为一系列委托人与代理人双方发生交易的协议关系,委托人和代理人会设法寻求自我利益。这些理论对新公共管理核心内容和价值观等方面产生了直接的影响。

对新公共服务产生直接影响的是民主社会的公民权理论、社区和市民社会理论、组织人本主义、后现代主义和话语理论。民主社会的公民权理论提倡对公民权和民主的积极关注;社区和市民社会的模型认为政府的作用,特别是地方政府的作用,事实上就在于帮助创立和支持“社区”;组织人本主义认为应更多地关注公共组织的内部选民和外部选民的需要及他们所关心的问题;后现代主义与话语理论认为要促进公众对话来重建公共行政领域的合法性观念。新公共服务较好地吸收了这些理论的科学成分,形成了自己的理论构架。

2.价值取向不同。

新公共管理与新公共服务的理论基础差别背后是其价值取向迥异。新公共管理关注的主要价值是经济和效率。以此为基础,新公共管理把政府的服务对象视为顾客,在管理中运用市场机制和竞争机制,体现绩效和后果。新公共服务是对新公共管理等以经济理论和自我利益的主导模式的反思与批判。从价值取向看,新公共服务关注的主要价值是社会公平、平等、回应性等民主价值,相对于效率和生产积极性而言,对民主价值观的思考应占首要位置。新公共服务重视服务的使命与价值,强调公民参与和公共责任制等。

通过比较不难看出,新公共管理与新公共服务各具优势:新公共管理采用了大量企业管理的方法及技术,引入了市场和竞争机制来提高公共管理水平及公共服务质量。新公共服务则提出和建立的一种更加关注民主价值和公共利益,以公民为中心的公共行政管理模式。这对实现公共行政的公平、公正、民主等价值,体现公共行政精神具有重要的意义。但这两种理论又都存在不足:新公共管理承袭了现代经济学理论的“经济人”的人性假设,并以经济和效出发点进行公共部门的制度设计,使得新公共管理与民主社会核心价值产生冲突。而新公共服务对民主价值的过分强调,则会出现对经济和效率价值的忽视。

二、独立于管理学与政治学之外的公共行政学

作为一个学科,公共行政先后发展的几个相互重叠的范式中影响最大的就是作为政治学的公共行政学和作为管理学的公共行政学。新公共管理是作为管理学的公共行政学,新公共服务强调公平、强调服务,从某种意义上说是作为政治学的公共行政学,但又有某种发展,超越了政治学的范畴。新公共管理、新公共服务理论作为一种新兴的理论,一定程度上刺激了现代行政学理论的发展,也一定程度上在实践中改进了政府的绩效。新公共管理的理念是管理主义,它面临着“公共性”的问题,管理主义与宪政主义的有效融合是其发展的最大的瓶颈;而新公共服务理论的理论宗旨则进一步突出了作为一个独立学科应有的理论特色,发展于某一些理论,但又高于该理论。美国学者尼古拉斯·亨利曾在一项全国调查中发现,公共行政学正在从政治学和管理学中独立出来。政治学系中的公共行政硕士人数现在远远不如独立的公共行政系内的人数,与之相类似,在诸如工商行政学院或管理系这样的学院或系中,公共行政项目的数目也大大下降了。①这种学术上的自治运动对公共行政学的发展有很大的益处,将会使得自身的理论也渐渐独立出来。因此,无论是从新公共管理到新公共服务理论的发展变迁来看,还是从美国自身的研究机构来看,公共行政学将发展成为一个独立于管理学与政治学之外的一门学科,一个真正作为公共行政学的公共行政学。理由有如下几点:首先随着社会的发展,社会事务的复杂化,公共部门所要处理的问题日益增多,而且处理结果的影响范围和程度也不断加大,原有的旧的理论已经不能很好地指导政府的治理。其次,科学技术的发展,信息技术的应用,使得社会交往的方式大大改变,公共部门管理的方法、手段也必须随其发生变化,这是一个新的领域,在此公共行政学没有学科可以借鉴,只能依赖于自身的发展,不断地摸索、探讨。第三,公民的素质越来越高,自身参与自身管理的意识与能力都得到大幅度提高,公共行政学必须适应这种变化,并不断发展新的理论为公民自身的治理提供条件。第四,社会分工越来越精细化,人们的研究领域也不断细化,对公共行政学的研究也日益深化、细化。因此,公共行政学要发展,要真正成为一个独立的学科,必须在管理学与政治学的基础上跳出旧有的模式,发展自身的、独特的研究方法、研究范畴。

三、公共行政学的发展趋势

既然未来的公共行政学是独特的范畴,它与政治科学和管理学有相当大的不同,必然会创新某些管理理论与管理技术。就从当前公共行政学研究发展的方向以及现实的发展趋势来看,作为公共行政学的公共行政学有如下的发展趋势:

第一、更加注重公共部门和私营部门之间的界限及改进二者之间的关系,公共服务将具有更多的市场导向。新公共管理模糊了公共部门与私营部门之间的界限,把私营部门的方式方法引进了公共部门中,在创新的同时也造成了自身发展的障碍,作为公共行政学的公共行政学在利用私营部门的管理方法与方式时更加注重二者之间的界限,并改进二者之间的关系,使其更好地磨合。新公共服务理论强调“服务而非掌舵”,作为公共行政学的公共行政学将继承其服务的理念,但更注重市场导向,而非官僚手段亲自提供服务。虽然现在对公共选择理论较为学究式的论证缺乏信心,但是其中的排队论、使用者付费等已经被有些部门所使用,而且这种趋势仍将继续发展。

第二、行政更具有弹性。传统的行政模式可以用“刻板”一词作恰如其分的描述。当然,这意味着保证公平和正当程序,但是这也导致了一种结果,在变化着的环境中迟钝冷漠、缺乏变革的能力。未来的公共行政更加注重弹性,注重公民的需求,更加侧重为公民服务。弹性包括许多方面,织的、人员的、财务的等。

第三、公民参与治理,治理理论进一步发展。公共治理理论是对传统公共行政理论进行反思和批判的基础上对新公共管理理论和新公共服务理论进行理论整合的产物。公共“治理”理论旨在重新探索国家和社会公共事务的管理模式。治理理论是一种新型的多元的民主的合作的去意识形态的新公共管理理论。它强调政府企业团体和个人的共同作用并充分挖掘政府以外的各种管理和统治工具的潜力并重视网络社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系。其理论内核是主张通过合作协商伙伴关系确定共同的目标等途径实现对公共事务的管理。治理的操作手段和规则具有多元性和动态性,它通过衡量政府市场自组织网络等不同的协调形式的优缺点以及不同形式的网络化协调达到公共事务处理的最佳状态。

第四,公务员的素质能力等更高。较好的管理方法和分析方法以及较好的招聘和晋升程序,特别是与较好地运用新技术结合时,将会使公共部门的管理变得更加精明。可利用的人力资源当然也会比以前要强,按照以前的认识,公共行政并不要求具有特殊能力。晋升方面较大的灵活性和绩效测量方法的改进将使有能力的人员提升得更快。高级行政人员的能力普遍有所提高,这种趋势很有可能继续发展。

从新公共管理和新公共服务的范式发展以及未来社会发展趋势来看,公共行政学将更加地具有自身的学科特色,不再依附于政治学或管理学,它将发展自身的管理理论,并在社会发展的基础上不断创新。□

(作者:武汉大学政治与公共管理学院08级行政管理专业研究生)

注释:

①[美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务.华夏出版社,2002年.

参考文献:

[1]丁煌.西方行政学说史.武汉大学出版社,2004年.

[2][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论.中国人民大学出版社,2001年.

[3][美]尼古拉斯·亨利.公共行政与公共事务.华夏出版社,2002年.

[4]邬传涛.浅论新公共服务与新公共管理的比较.经营管理,2001(3).

[5]邓伟志、钱海梅.从新公共行政学到公共治理理论——当代西方公共行政理论研究的“范式”变化.上海第二工业大学学报,2005(12).

[6]柳云飞、周晓丽.传统公共行政、新公共管理和新公共服务理论之比较研究.前沿,2006.