论我国环境行政公益诉讼激约机制的构建

李　霞　赵艳会　高明侠　张　维

摘 要: 构建环境行政公益诉讼激约机制对于解决环境污染和破坏问题,加强环境立法意义深远。借鉴美国、日本环境行政公益诉讼激约机制经验,我国的环境行政公益诉讼激约机制应在突破当事人适格理论基础上扩大原告范围,赋予我国公民和环保团体原告资格;完善举证责任倒置制度;在诉讼费用分担上做有利于原告的规定;对原告实施奖励制度。同时,设立对原告的保护制度和环境行政先置程序等约束机制等。

关键词:环境立法;行政公益诉讼;激约机制

中图分类号:D925.304 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0082-03

为了解决环境污染和环境破坏问题,各国都加强了环境立法的进程。从我国1989年颁布《中华人民共和国环境保护法》至今,已制定的有关环境与资源保护的法律法规共216部,但环境危机的现状并未得到解决,形势依然严峻,现实中屡屡发生行政机关的行政行为侵犯公共环境利益而法律却应对乏力的情况,根据国外环境立法及实施机制的现状,建立完善的环境行政公益诉讼制度不失为解决环境危机的重要途径之一。也正因为如此,在构建环境行政公益诉讼制度的必要性与可行性上学术界和法律实务界已经达成了共识。但在环境行政公益诉讼制度构建中,如何通过建立合理的激约机制鼓励公民和环保团体积极提起环境行政公益诉讼,同时在司法资源有限的情况下又能防止其滥诉是必须首要解决的问题。

一、 构建环境行政公益诉讼激励与约束机制的基础

从经济学和传统文化的角度看,在我国构建环境行政公益诉讼激励机制有着重要的现实意义。

首先,构建环境行政公益诉讼激励机制具有一定的经济学意义。环境行政公益诉讼中,如果原告胜诉不仅会为本人带来收益, 也会给第三方带来收益。但是公益诉讼的原告, 尤其是私人原告(有别于国家机关和社会团体充当的原告) 的诉讼却是明显不经济的。一方面, 诉讼本身的技术难度和社会压力会增加原告方的诉讼成本;另一方面与高代价的诉讼成本相比, 原告所获得的诉讼收益却明显偏低, 有时甚至没有经济回报。这种交易显然不符合市场经济中“经济人”的正常理性思维。因为“经济人”在决定自己的行为时会统筹考虑成本和收益, 当成本大于收益时, 正常的理性会使其回避。因此,如果没有相关的激励机制来保障和支持环境行政公益诉讼,长此以往, 必将严重阻碍我国环境行政公益诉讼制度的正常发展。为使我国的公益诉讼制度获得健康、正常发展,必须建立合理的激励机制,一方面, 尽量减少公益诉讼原告的诉讼成本;另一方面, 适当增加其诉讼收益。

其次,建立环境行政公益诉讼制度,对原告进行保护和激励,有利于消除原告惧诉心理,破除传统文化中避诉情结。在环境行政诉讼中,诉讼的对象是国家公共权力部门即行政主体及其公务人员,审查的客体是行政主体的作为和不作为,而环境行政诉讼的原告是作为行政相对人的公民、法人或其他组织。在这种情况下,诉讼双方的地位即使在诉讼过程中平等,但由于行政法律关系中的不平等,导致受到行政行为侵害的行政相对人不敢起诉。[1]加之,中国传统文化中避免纠纷、厌诉情结的存在,行政相对人更不愿意起诉。因此,为了破除障碍,保护环境公益,应该建立环境行政公益诉讼原告保护制度和激励机制,使法律制度成为一种影响未来行为的激励系统。

二、美国、日本环境行政公益诉讼激约机制的比较与借鉴

现代国家的公益诉讼制度以美国和日本最为发达,其激约机制对在我国构建环境行政公益诉讼制度有重要的借鉴作用。

1.美国、日本的环境行政公益诉讼激约机制。首先,关于环境行政公益诉讼的界定。美国环境法上的公民诉讼制度是指公民依法可以就政府或企业违反法定环保义务、污染环境的行为或主管机关没有履行法定职责的不作为提起诉讼。由于美国的公民诉讼制度并无民事与行政之分,因此,公民诉讼制度实际涵盖了我国法学语境下的环境行政公益诉讼制度。[2]而日本的公益诉讼被称为民众诉讼,是指能够提起与个人利益的存在与否或者与其是否受到侵害没有关系的诉讼,是以纠正国家或者公共团体的违法行为为目的的诉讼,不必提出具体个人权利与利益的存在。[3]由此可见,日本的民众诉讼包括环境行政公益诉讼。

其次,关于环境行政公益诉讼激约制度的设置。第一,原告资格方面。美国公民诉讼的原告范围比较宽,联邦最高法院对原告资格的解释是:“原告的法定权利必须遭受了损害,这种损害是现有成文法所禁止的,而且是司法行为能够纠正的。”[4]据此可知,在美国,任何个人、团体(包括企业)、州政府都可以提起公民诉讼;日本在原告资格标准方面,经历了从“权利”标准到“法律上保护的利益”标准再到“法律上值得保护的利益”标准的演进,规定虽然实际损害与法律上所保护的个人利益无关,但仍有资格提起公益诉讼。[5]第二,在举证责任方面。为平衡原、被告的诉讼地位,使双方当事人实现举证责任实质上的平衡,美国采用举证责任倒置原则,即原告承担有限的举证责任。日本采用了和美国类似的做法,遵循举证责任倒置的原则。即在环境行政公益诉讼中,原告只需提供证明环境损害或损害的初步证据,至于损害事实存在与否以及行政机关的行政行为与损害结果是否存在因果关系,均由被告承担举证责任。[6]第三,在环境行政公益诉讼的约束方面:鉴于公民诉讼制度中原告资格的扩大,为避免出现滥诉的情况,美国相关法律对公民提起环境行政公益诉讼规定了一些程序上的限制:如当环境保护行政机构已经对侵害环境公益的行为积极采取措施,则不得同时提起公民诉讼。再如事前告知程序,即除有关毒性污染和紧急事件之外,在提起公民诉讼60日前必须将起诉通知送达联邦环保局、违法行为所在州政府和违法者本人;[2]日本《行政诉讼法》等相关法律也有一些限制性规定:(1)关于原告资格的限定:原告应为处分上享有“法律上值得保护的利益”的人,即包含两个标准:一是具有因环境破坏遭受实质性损害的盖然性;二是该利益是“依据法律受到保护的利益”。但有关自然景观,文化财产的保护除外。(2)设置监察前置程序。即:若要提起民众诉讼,必须提起监察请求,对于监察委员会及公共团体的对应措施仍然不服时,才可以提起民众诉讼。[7]这在一定程度上了抑制了滥诉现象的出现。

2.美国、日本环境行政公益诉讼激约机制的分析与借鉴。尽管美国、日本和其他国家的环境行政公益诉讼制度各有特点,但也有一些共同的方面值得我们借鉴:第一,发展当事人适格理论,扩大原告的范围。美国和日本两国都发展了当事人适格理论,拓宽了原告范围。美国的公民诉讼受案范围要比日本的环境行政公益诉讼广,且在法律规定上更为详细和成熟,能够提起公民诉讼的原告既包括公民也包括环保团体;在日本,能够提起环境行政公益诉讼的是某一区域的居民。第二,举证责任和诉讼费用的分担。考虑到环境行政公益诉讼的特殊性,美国和日本在举证责任和诉讼费用的承担方面都作出了有利于原告的规定。如规定占优势的当事人承担诉讼费用、法院还可判决律师费由被告承担以减轻原告的诉讼成本。特别是美国1986年通过的《超级基金修正与再授权法》还规定提供技术援助补助款项。在环境行政公益诉讼方面,两国均采用了举证责任倒置原则,减轻了原告举证责任。故在激励制度方面,应该结合我国国情,借鉴美国和日本在举证责任、诉讼费用承担方面的经验,使环境行政公益诉讼存在的外部性进行内部化。第三,激励和约束机制相结合的制度设计。发展环境行政公益诉讼的直接目的是为了合理地限制环境行政权。但是限制环境行政权并非构建环境行政公益诉讼制度的根本目标,构建环境行政公益诉讼制度的根本目的在于全方位地保护各法律主体的环境权。因此,必须在赋予各法律主体权利的同时使其负担义务,激励和约束机制相结合,这样才能有效保障法律主体环境权的实现。按照激励机制和约束机制相结合的原则,在约束机制方面,可以借鉴美国的事前告知程序或日本的监察前置程序,结合我国实情,建立行政前置程序,发挥该程序在抑制原告滥诉方面的功用。

三、我国环境行政公益诉讼激约机制的构建

激约机制包括激励机制和约束机制,环境行政公益诉讼激约机制是法律机制的一种,而法律机制是指法律的运作、调节机制在实行法制的过程中,各个环节相互协调、一致运作,进而最有效地发挥其部分和整体功能的状况。[8]通过制定和执行环境行政公益诉讼方面的政策、法规以及采取某些措施,起到对组织或个人提起环境行政公益诉讼的激励、引导、规范作用,进而最有效地发挥环境行政公益诉讼的功能。

(一)采用“无法律上利害关系”标准,扩大原告范围。我国目前的诉权理论为“无利益即无诉权”,即诉权的主体必须是与诉讼标的有直接利害关系的人,“非直接利害关系人”不能成为诉权的主体。但是如果按照上述传统的诉的利益标准进行审查,在环境公益纠纷中,由于权利义务的内容及权利主体的外延未必清楚,公民个人对于环境的利益也往往被视为反射性的利益,那么法院可能会不承认其具有诉的利益,从而不予支持公民个人的请求。但在程序当事人的理念下, 认可一切符合起诉程序要件的人和应诉的人为当事人, 不论他是否与所主张的利益有关, 也无论他所主张的利益是否得到法律的承认。[9]这种当事人理论,主要对原告范围的扩大提供了理论依据。因此,我国环境行政公益诉讼原告资格应采用“无法律上利害关系”标准,原告范围应当包括两类主体:公民、环保团体。

1.公民。首先,虽然环境行政公益诉讼保护的是环境公益,但环境公益与环境私益是密切相连的,保护环境公益的最终目的还是保护环境私益。公民生活在环境中,环境质量的好坏及环境资源的合理利用与否直接或间接的关系到公民的切身利益。因此赋予公民提起环境行政诉讼的权利是必要的。其次,公民是我国环境公益诉讼的动力源泉所在,同时也使我国环境公益诉讼能够体现诉讼和环境的民主价值。[10]将公民纳入我国环境行政公益诉讼原告范围,正体现了环境公益诉讼及环境权的普遍性特征,也是充分发挥公民监督作用的客观需要。最后,法人也应有原告资格。法人为拟制的自然人,其在社会经济活动中,肯定会受到行政机关作为或不作为的影响,其中包括环境侵权行为。所以法人亦可以提起环境行政公益诉讼。

2.环保团体。国务院在《关于环境保护若干问题的决定》中明确提出要建立公众参与机制,因此赋予各级环保团体原告资格对于保护环境、发挥环保团体在我国环保立法、执法和重大环境保护行动中的作用具有重要意义。[11]相对于强势的政府和商业部门,普通公众往往处于弱势地位。当公众的环境利益被不合理的政府决策或商业行为损害时,往往由于目前行政和司法救济渠道不畅,令许多受强势集团利益侵害的个人和社群得不到救济,而代表公众环境利益的环保团体能更好地寻求解决方案,并且对完善政府的环境决策和管理起到一定的公众参与和监督作用。所以应当赋予各级环保团体提起环境行政公益诉讼的资格。

(二)关于举证责任倒置制度。在构建我国环境行政公益诉讼激约机制时,需确定举证责任倒置制度。并须注意:其一,区分公民与环保团体,设置不同程度的原告举证责任范围。与行政私益诉讼相比,环保团体作为公益诉讼的原告,举证责任将进一步加重,而普通公民或社会组织的举证责任将进一步减轻。因为环保团体与普通公民相比较而言,环保团体有充分的技术、人才的保障,也有丰富的实践经验,由其承担比普通公民更多的举证义务是有道理的。因此,笔者建议应规定环保团体承担损害事实、损害因果关系的举证责任,而对于普通民众应该尽量降低其提起环境行政公益诉讼的难度,减轻其举证责任,其只需证明存在损害事实即可。

其二,举证责任倒置。由于受益人不可能主动提供相关证据,且其与违法行政主体存在恶意串通的可能,因而取证比较困难。故应规定原告起诉时只需将其掌握的线索提供给法院,受案后,由被告对其没有所诉违法情形或已依法履行职责负举证责任,如行政机关没有充分证据反驳原告的控诉,则应推定行政行为的违法性。[12]

(三)诉讼费用的分担。在环境行政公益诉讼案件中,由于其涉及复杂专业知识与技能,原告即便履行其较轻的举证责任也需花费极为昂贵的诸如高科技鉴定费用,这往往为一般组织和个人难以承受。如果仅因诉讼费用而拒原告于法院大门之外,这无异于迫使民众放弃对环境公益的保护请求。所以,我国应借鉴他国的做法,适当减轻民众提起环境公益诉讼所需费用,对诉讼费用的负担作出有利于原告的规定。笔者认为,可依照2007年4月1日生效的《诉讼费用交纳办法》中关于诉讼费用减交、免交的规定,增加如下关于公益诉讼诉讼费用的规定:对公民提起环境行政公益诉讼的,可依照办法45条第四款的规定,免交诉讼费用。这样有利于充分发挥公民监督作用,对于公民提起环境行政公益诉讼起到激励作用;对于环保团体提起环境行政公益诉讼的,可依照办法46条规定,减交诉讼费用。因为环保团体拥有较为充分的技术、人才保障,同时缴纳一定的诉讼费用也有利于防止环保团体滥用其优势地位提起环境行政公益诉讼。

(四)建立对原告的奖励制度。环境行政公益诉讼设立的目的并不在于个案的救济而是开辟一条民众督促政府保护环境的途径,最终目的是及时、有效的保护环境公共利益。但提起环境行政公益诉讼,往往需要花费大量的时间、精力和金钱。因此,给予原告适当的奖励,有利于鼓励更多的人积极参与环境行政公益诉讼、维护公共利益。同时,设立奖励制度时,应注意奖励的物质性和精神性。[13]具体制度如下:其一,物质奖励可借鉴告发人诉讼中有关做法, 以标的额的一定比例对胜诉原告予以奖励; 同时, 可以由地方政府设立环境行政公益诉讼基金对私人原告予以支持。因为,环境行政公益诉讼的最大受益者是国家或整个社会,政府作为国家或整个社会利益的代表者,有义务对维护国家利益或社会利益的行为进行奖励。该基金来源可分为政府拨款、社会捐助、追缴侵害公众利益的行为所得等等。具体奖励方式可以有: 一是对已确定为环境行政公益诉讼的案件, 以基金名义出资帮助原告聘请律师。二是在原告胜诉后, 对于可明确计算出赔偿数额的案件, 可依据赔偿额的一定比例给予奖励;对于无法明确计算赔偿数额的, 或者不存在赔偿问题, 而仅就某项规定请求废止的, 可以基金名义对于私人原告给予一定奖励。但是给予私人原告以奖励, 应当以平衡其诉讼中的收益和成本为限, 奖励额度不可过高, 否则就会向公众发出错误信号, 诱导公众“无事生非”, 恣意起诉, 浪费有限的诉讼资源。其二,精神奖励主要是通过一定渠道, 对原告的正当行为予以肯定, 并舒缓原告可能面对的社会压力。比如借助社会媒体给予表扬、宣传、授予某种荣誉称号等。

(五)建立对原告的保护制度。由于环境行政公益诉讼的被告是权力较为强大的行政机关一方,原告会因害怕被打击报复而产生惧讼心理,为了解除原告的后顾之忧,应该建立环境行政公益诉讼的原告保护制度,在诉讼终结时也应加强对原告的保护。在环境行政公益诉讼中,提起诉讼的原告大多数为普通公民,而被告往往是享有特权的行政机关,原告与被告相比,处于明显的弱势。在实践中,由于受到强制执行程序的约束,判决能够得到执行,虽然被告很不情愿。但我们往往会忽视一点,即被告虽然执行了判决,履行了义务,但事后他们往往会借助自己的“优势”,用不违法的方式打击、报复原告,这也是限制原告提起公益诉讼的重要原因之一。所以,为了使公众积极行使权力,提起公益诉讼,保护被侵害的国家、公共利益,应建立相应的保障制度,对被告事后干扰、限制原告权利的行为给予严惩。[14]3

(六)设立环境行政先置程序。有激励就必须有约束,否则将在实践中引发滥诉,最终将不利于环境行政公益诉讼制度价值的实现。设立环境行政前置程序目的有二:一是给有关行政机关一个缓冲期间,一个纠正自己错误的机会,便于发挥行政执法及时有效的优势,平衡司法权与行政权的关系。二是对社会公众提起环境行政公益诉讼进行控制,防止滥诉之发生。参照美国法的有关规定,笔者建议设立如下行政前置程序:要求具备原告资格的主体在提起环境行政公益诉讼的六十日前,将违法行为通知和起诉通知告知有关行政机关。若有关行政机关在六十日内依法行政,并将处理决定告知通知者,则通知者不得以行政机关原来的行为为依据提起诉讼;若有关行政机关在该六十日内,对通知者的通知置之不理,则该主体可以提起环境行政公益诉讼。

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[责任编辑:张亚茹]