协商民主在中国语境下的功能与空间

蔡　峰

摘 要:社会主义民主已被确立为中国政治文明建设的发展方向。在我国社会经济体制不断变迁和社会结构多元分化的情况下,选择何种理想的民主化模式,并在中国政治发展不主张政治多元化的背景下,建立一种具有可持续性的长效机制,促进社会和谐发展,成为当前社会主义民主政治建设的一个关键性问题。协商民主的发展,为扩大公民有序化参与,化解各种社会矛盾,维护社会的和谐稳定作了一些有益的探索。浙江温岭围绕行业工资协商开展的一系列创造性实践,可视为对于协商民主在当代中国所发挥的功能与发展空间问题进行的初步探究。

关键词:协商民主;有限协商民主;工资协商;温岭

中图分类号:D08 文献标志码:A 文章编号:1002-7408(2009)09-0007-04

发展社会主义民主是中国政治文明建设的前进方向。改革开放以来,随着社会经济体制的变迁和社会结构的多元分化,我国的民主政治已经顺利实现了从以可控的、低度的社会分化为基础的“非竞争性民主”到以社会多元分化为基础的“竞争性民主”(选举民主)和“协商性民主”[1]的历史转变。选举民主使公共权力的合法性蕴涵在公民普遍同意的选举选票之中,保证了人民当家作主的实现可能性。毋庸讳言,这种民主模式是人类政治文明发展的一大进步,也是中国特色社会主义民主的一个重要标志。然而,随着改革开放的深入,单方面发展选举民主而产生的不和谐因素日益增多,群体性冲突、劳资纠纷等社会矛盾不断发生,迫切需要协商民主这种“使民主变得更民主”[2]的民主模式来缓和这些矛盾。而且,发展协商民主,正暗合了在中国政治发展不主张政治多元化的背景下,建立长效机制,促进社会和谐发展的大趋势。因此,本文试以温岭行业工资集体协商制度作为考察对象,就协商民主在中国语境下的功能和发展空间进行初步探讨。

一、协商民主及其在中国语境下的特殊意义

自1980年克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫·M.毕塞特在《协商民主:共和政府的多数原则》中首次使用“协商民主(Deliberative Democracy)”[3]一词后,协商民主理论开始受到政治学界的垂青。目前,西方对于协商民主的理解有三个观点:一是协商民主是一种民主的决策体制,或者说决策形式。认为民主决策是平等公民之间理性公共讨论的结果。二是协商民主是一种民主治理形式。强调通过公共协商来加强对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿,以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。三是协商民主是一种民主的团体组织或政府形式。认为协商民主是指一种事务受其成员的公共协商所支配的团体。[4]

协商民主理论的兴起是对当代西方多元主义文化和普遍冲突的现实回应,也是对信息技术高速发展和协商实践的直接反映。值得注意的是,正是这样一种民主模式,几乎一传入就引起了中国政治学界的广泛关注并迅速走红。国内最早介绍“协商民主”的是2003年1月俞可平教授发表的《当代西方政治理论的热点问题》和2003年4月林尚立教授的论文《协商政治:对中国民主政治发展的一种思考》。随后,如朱勤军(2004),陈家刚(2004),陈剩勇(2005),何包钢(2005),梁莹(2005),庄聪生(2006),李君如(2006),张献生(2006),燕继荣(2006)等,都非常及时地介绍了协商民主的基本理念及其最新的发展态势。此外,一些学术杂志还开设专栏,如《马克思主义与现实》于2004年开辟了“协商民主专题”等,2006年由中央编译局出版社出版的“协商民主译丛”更是掀起了国内学界研究协商民主的高潮。值得一提的是,从2003年开始我国对于协商民主的研究成果不断增多,以中国期刊网为例,用篇名为“协商民主”作精确查找,文献数量为:2003年1篇;2004年5篇,2005年16篇,2006年60篇,2007年142篇,2008年155篇。

协商民主在中国得以迅速发展,显然难以完全归因于当代学术信息传播速度加快,而是有着更深层次的原因。

第一,市场化改革和信息技术更新是协商民主发展的助推器。“市场化改革打破了计划经济体制下国家垄断所有社会资源,社会成员完全依附于国家的格局,第一次赋予了亿万民众经济民主的权利。”[5]可以说,市场化改革是不断“下放权力”的过程,它唤醒了民众自主行使或影响公共权力的意识,市场经济体制下的利益驱动机制更是极大地刺激了民众的政治参与热情,从而使原先国家与公民之间命令——服从式的大一统权力结构调整为博弈式的协商合作结构。改革开放的深入和信息技术的发展,进一步拓宽了公民政治参与的渠道。互联网信息传递的快速便捷性使其逐渐成为公民关心、讨论政治和社会事务的重要载体,为实现更充分、更广泛的协商民主注入了强劲的动力与活力。

第二,现代社会结构的多元利益分化为协商民主的发展奠定了社会基础。如前文所述,西方协商民主理论的兴起是对多元主义文化和普遍冲突的回应。而社会多元化是当今世界的普遍趋势,对于社会主义中国也同样如此。中国实行以公有制为主体,多种所有制共同发展的经济制度,公有制为主体保障了公民享有公共权力,扩大了社会主义民主的广泛性,公有制以外的其他多种经济成分的共同发展,催生出新的利益阶层、组织群体,促使社会利益的不断分化和多元社会结构的形成。在多元利益分化的社会结构下,如何畅通多方政治力量的政治参与渠道,缓和不同群体之间的利益冲突,形成多元利益的协调和整合机制,并最终实现各方利益的最大化,向现代民主模式提出了挑战。协商民主的基本理念正好契合了这些新要求。

第三,选举民主遭遇的诸多挑战和困境为发展协商民主提供了契机。选举民主在中国民主化道路中的作用是不容否认的,但在改革开放以来的实践中,选举民主也逐渐暴露出一些难以突破的弊病。首先是波普尔所说的“民主悖论”,即民主选举往往会产生非民主的领袖和政权,并导致专制的政策和统治。[6]这一点也为我国基层的一些民主实践所证明。其次,可能产生多数人暴政的理论悖论。[7]选举民主强调“少数服从多数”原则,往往使多数人的利益凌驾于少数人的利益之上,更何况“真理往往掌握在少数人手中”。再次,选举民主加重了社会分裂的可能性。选举民主又称为竞争性民主,竞争是首要特征,然而竞争必然导致矛盾的增多和冲突的激化,处理失当甚至会走向社会分裂。诚如亨廷顿所讲,任何一个国家都存在各种形式的阶层分化,这些分化的标准可能是物质的也可能是观念和信仰的。在选举民主政治之下,为了取得选举的胜利,竞争者往往会利用社会分化并进一步加剧和固化之,从而导致共识的缺失和社会的分裂。特别是在政治低制度化的发展中国家,政党之间的竞争极有可能导致社会社会严重的两极分化。[8]协商民主理论的发展正好可以弥补选举民主的这些理论缺陷。

第四,协商制度化实践为协商民主的发展培育了健康的土壤。目前,学界普遍认为,在我国,尤其是基层的协商实践要先于协商民主理论的引介和研究。林尚立教授总结出中国已经形成的公民协商机制和形式:一是决策性公民协商,如村民会议、村民代表会议、居民会议、居民代表会议以及企事业单位的职工代表大会等;二是听证性公民协商,包括浙江温岭所创造的“民主听证会”等;三是咨询性公民协商,如民主恳谈会等;四是协调性公民协商,如重庆市万盛区在2006年3月展开的“万盛区和平社区设置垃圾箱圆桌对话会议”等。[9]齐卫平教授也分别从政治制度层面、社会治理层面、基层民主层面、公共参与层面对我国的协商民主实践作了归纳和分析。[10]

二、温岭行业工资集体协商:打破劳资二元博弈的困局

台州温岭市是浙江私营经济高度发达的地区之一,全市现拥有非公企业2.6万家。同全国各地情况相类似,温岭大量劳动密集型企业一直维持着低薪制。且由于工资由企业单方定价,同一行业内工人“跳槽”频繁,企业陷入恶性竞争,部分企业一度出现严重的“用工荒”。企业主单方定价的低薪制普遍造成了“工人不满,老板头疼,政府担忧”的局面。针对如何破解工人频繁跳槽、企业互相挖角、哄抬工价等难题,温岭市进行了持续性的探索。2003年,在温岭市劳动部门和市总工会的推动下,经过6次协商,10次恳谈,一场由政府主导、工会出面、劳资双方参与的“羊毛衫行业职工工资恳谈会”在温岭新河镇取得成功。2004年开始行业工资集体协商制度向全市各行业推广,在推广的过程中,温岭市逐步形成了一些规范化的操作程序:

第一步,组建行业协会和行业工会,分别代表企业方和职工方,作为协商主体。温岭市出台的有关政策文件规定:职工人数达到1000人以上的行业,原则上都要建立行业协会和行业工会。行业工会的组建由镇工会牵头,通过民主推选的方式,从一线职工中推选代表,组建行业工会委员会,对上接受镇工会领导,对下开展对本行业各基层工会的指导,并代表职工与行业协会进行工资集体协商。自新河羊毛衫行业协会和行业工会成立以来,温岭市前后已组建了市级行业协会38家,在水泵、注塑、鞋帽、船舶修造、轴承等行业组建行业工会14家,覆盖企业800多家,职工5万多人。

第二步,划分工种工序,确定行业计件工资单价。首先对各行业的工种和工序进行细致区分(如羊毛衫行业被区分为5大工种、59道工序),在此基础上根据行业的特点和实际情况,选择有代表性的职工,由劳动部门组织测试,确定各道工序的劳动定额。进而以当时农村入户劳作的日实际工资为参照对象进行计算,再考虑本地的最低工资标准、物价水平和社会平均工资情况,计算出所有工种、工序的计件工资单价,作为协商的基准。

第三步,召开民主恳谈会,讨论协商工资标准。组织行业协会、行业工会以及企业主、职工代表就行业工资标准进行广泛的民主恳谈,具体工作分为三个环节:行业工会代表职工,与行业协会进行民主谈判,平等协商;行业协会和行业工会分别组织会员企业和各企业职工对第一轮协商结果进行讨论,充分征求意见,并在此基础上开展第二轮协商;行业工会组织召开行业职工代表大会,讨论并通过经协商的计件工资标准和工资支付等事项。

第四步,签订协议,明确工资标准。在劳动关系三方协调委员会主持下,由行业工会代表职工与行业协会签订行业工资协议书,对工资协议的期限、工资标准、工资支付办法等作出明确规定,并报劳动保障部门备案。对于易受市场、价格、成本等方面影响的行业,行业工会和行业协会还约定,每年就行业工资(工价)调整进行一次集体协商,保证工资(工价)与社会物价指数和企业效益的增长相适应。[11]

温岭行业工资集体协商制度自推行以来,短短几年间,在缓解劳资纠纷,维护社会秩序稳定,促进经济社会的健康发展方面已经取得了明显的成果,实现了政府与劳资“三赢”的成效。总结温岭成功经验,可以概括为以下几个特点:(1)行业工会的组建及其扮演的协调者角色是打破温岭劳资博弈困境的关键。把工资集体协商从单个“企业”上移到“行业”,一方面,提升了工会的地位和作用,相比企业工会的依附性,行业工会更具独立性和话语权,能切实保证劳资双方之间平等协商;另一方面,打破了行业内或区域性企业内工资定价不均衡的局面,可以有效解决单个企业内工资集体协商制度制定难,操作和维持更难等问题。(2)地方政府的推动是确保工资集体协商顺利进行的重要因素。正是在地方党委政府的决断下,温岭市总工会才下决心介入劳资双方的博弈,并创造出了行业工会这样独特的工资协商谈判的协调者。可以说,“在中国目前的政治构架之下,地方政府主导的制度创新是基层政治改革、民主政治发展的制度动力。”[12]“民主恳谈会”的成功经验为行业工资集体协商的创造提供了丰富的实践经验。温岭市多年“民主恳谈”实践,“提高了决策形成和实施过程的透明度,提升了干部群众参与基层民主政治建设的热情和能力,缓解了干群矛盾,改善了干部的工作作风,在转变政府职能、提高工作效率方面起到了积极作用,促进了当地经济社会的健康发展。”[13]因此,“民主恳谈会”为其衍生制度——行业工资集体协商制度的出现培育了成长的土壤。温总理为此批示:“温岭的做法可以总结推广。”[14]

三、协商民主在中国民主政治建设进程中的功能与空间

温岭行业工资集体协商制度对于深化经济体制改革,推进民主政治建设,建立社会主义和谐社会具有重要意义。该制度中的协商机制打破了劳资二元博弈的困局,缓和了日益激化的劳资矛盾,同时也证明了协商民主理论在中国民主政治发展实践中的重要价值和特殊功能。

(1)治理功能。“协商民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式”。[15]首先,协商机制有助于转变政府治理方式,变事后管理为事前或事中治理。传统的企业单方工资低价方式,使劳资双方的地位高度不对等、信息完全不对称,雇员成为企业的附属品,必须被动接受,这种对立的劳资关系必然导致劳资问题的凸显和劳资矛盾的激化。一方面,工人采取大规模“跳槽”式的“用脚投票”机制来回应企业对他们权益的漠视,致使对企业的生产经营的冲击加剧;另一方面,则通过上访途径,让政府为员工说话。政府则疲于应对这些“烫手的山芋”。而协商机制的作用就在于,政府提前介入,组建带有某种准官方色彩的行业工会,推动劳资对话。通过协商讨论,增进企业主和雇员之间的相互了解,秉持实现合理工价的共同目标,反复协商、妥协,最终有效地解决了劳资纠纷等公共问题。正如德雷泽克和李斯特所讲,“协商在四个方面有利于解决公共问题。协商在给定的问题上给人们提供了新的素材、事实和资讯;使人们注意对特定问题的新争论;引导人们仔细考虑哪些是他们优先考虑的;创造一个人们相互讨论和倾听的社会互动环境。”[16]155其次,协商机制有助于节省政府治理成本。2003年,仅新河镇羊毛衫行业,工人因工资问题发生上访事件11次,上访人数达120人(次),而从协商后的“零投诉”可以看出,协商机制为政府节省了大量的人力、物力、财力,降低了由特定官员强制执行所带来的成本和冲突。再次,协商机制有助于密切干群关系,提升政府执行效率。何包钢的调查显示,“那些参加过民主恳谈会的比那些过去没有参加过民主恳谈会的人更相信政府。”[16]157而且,运用协商机制形成的合法性决策更利于政府执行。

(2)利益协调功能。在当下中国,群体性事件不断出现,劳资矛盾逐渐升级,干群关系日益紧张,究其原因都是社会分化加剧、社会主体利益呈现多元化趋向的结果。就拿劳资矛盾来说,一般认为我国的劳资关系是随着国有企业改制和非公有制企业的产生发展而出现的,而劳资矛盾已然成为社会中最基本、最主要的矛盾之一。[17]在传统计划经济体制下,企业中呈现“利益一体化”格局,无论是企业的管理者还是员工都是为了实现共同利益——国家利益的最大化,因而他们的利益需求趋同,是一体的而不是对立的。改革开放以来,随着我国多种经济成分并存的经济制度催生着多种财富分配方式,进而形成不同的利益共同体,“自负盈亏”的管理模式直接导致企业管理层为了实现利润最大化而把“掠夺之手”伸向了国家和员工,以致打破了传统“利益一体化”格局,出现了多元利益主体,并加剧了劳资之间的对立和冲突。协商民主的发展正是“以利益多元为逻辑起点和前提条件”。[18]工资协商实质上是为劳资矛盾的解决提供了一套利益协调机制。首先,行业工会和行业协会的组建,为劳资双方创造了独立的协调者。其次,通过工资协商,劳资双方在短时间内获得大量的高质量的信息,增进彼此之间的了解,并且通过劳资双方之间协商讨论,最终会找到共同的目标,即企业需要员工,但需订立合理的工价不至于企业亏损经营;而员工也需要企业,但也需订立合理的工价不至于影响其基本生活需求。可见,劳资双方之间存在着极高的依存度。事实上,正是劳资双方的高依存度促使温岭行业工资集体协商的顺利开展,从而保证了协商民主中利益协调功能的充分发挥。

(3)公民社会培育功能。公民社会是一个极具争议性的概念,从其使用开始,就从未停止过对于公民社会的定位、作用和界限的争论。一般来说,“公民社会的最主要、最明确的特征就是其‘自组织能力,即公民社会独立于国家与市场之外,能够形成各种支持认同的交往活动、扩展参与可能性和创造稳定且巩固的网络。”[19]因而,很多学者认为“公民社会的健康发展是民主政治发展的重要动力”,[20]是协商民主成功的基础。但从另一个角度来看,中国多年的协商实践充分证明协商民主有助于公民社会的培育发展。温岭的成功经验,一方面拓展了利益表达渠道,政府、企业主和员工的“三赢”成效,更是激发了各协商主体参与对话和讨论的热情,培养了他们的公共精神和协商能力;另一方面不但培养了协商主体的理性品质,还有助于形成包容、妥协的良好美德。反复地协商讨论,是劳资双方逐渐趋向于理性,他们都不是一味压低或者提高工价,而是通过平等、自由的对话、讨论、辩论和协商,使双方都能了解彼此的立场,再发生偏好的转换和彼此的妥协,最终达成最合理的工价。这种政府、团体、个人之间的博弈和协商有利于促进我国社会主义民主政治的建设。“只有民主的国家才能建立一个民主的公民社会;也惟有一个民主的公民社会才能支撑起一个民主的国家。”[21]

诚然,协商民主有助于推动我国社会主义民主政治的发展,有助于社会主义和谐社会的建设,并且具有治理、利益协调、公民社会培育等诸多功能,还有超越选举民主的诸多优势,但协商民主并不是尽善尽美的,现实中的公民很难到达协商论者所要求的“觉悟”。协商民主在中国的进一步发展还有一些条件,如政府、社会、公民的协商意识仍需加强,公共协商的制度、机制和程序有待规范,协商场所尚显不足,公共协商的开展还需资金保障等等,这也说明在中国推行协商民主,需要作相应的限定和调适,积极发展“有限协商民主”。[ 注 ]

改革开放以来的协商实践告诉我们,在当代中国,协商民主不是选举民主的替代模式,而是辅助模式,选举民主与协商民主相辅相成,互补互助。2006年,中共中央《关于加强人民政协工作的意见》第一次明确提出,“选举”和“协商”是我国社会主义民主的两种重要形式。考察温岭行业工资集体协商制度,不难发现:一是协商讨论的开展需要政治精英的推动,而政治精英仍然是通过选举产生的;二是当协商讨论遇到不能达成共识、分歧意见仍然存在时,温岭也采用投票的方式来解决争端;三是协商讨论中各种不同观点、政策之间的碰撞也暗合了选举民主中的竞争性因素。因此,当前我国最理想的民主化模式是综合选举竞争与协商审议的优点,让“两者之间保持适当的平衡,使民主建设既不至于变成不稳定的形式化的选举民主,又不丧失协商民主的‘人民当家做主的本源精神。”[22]

注 释:

“有限协商民主”的含义包括:一是要嵌入到中国的社会现 实中去,不可能完全按协商民主理论的设定的条件去做;

二是应用于重大事件的讨论和决定上;三是渐进性,即需

要一个不断完善和改进的过程。[澳]何包钢.协商民主:理 论、方法和实践[M].北京:中国社会科学出版社,2008。

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