教师绩效工资政策访谈

柴纯青　从春侠

[摘要]国务院决定从2009年1月1日起在全国义务教育阶段学校实施教师绩效工资制度。主持人邀请几位基层教育局长就如何保证财政资金到位、如何实现教师平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平、绩效考核制度如何体现教师的职业特点、如何体现向优秀教师倾斜的原则、在义务教育阶段先行实施绩效工资制度对其他学段的教师会产生什么影响等话题，进行深入的访谈。局长们提出了本地区落实教师绩效工资的基本思路。

[关键词]义务教育；教师绩效工资；绩效考核制度；局长访谈

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]1002—2384(2009)05—0007—07

根据国务院《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》，教育部于2008年12月31日出台了《关于做好义务教育学校教师绩效考核工作的指导意见》(以下简称“意见”)，决定自2009年1月1日起，首先在义务教育学校实施绩效工资分配政策，全国各地区将在2009年秋季前逐步实施这一政策。在《国家中长期教育改革和发展规划纲要》正在制订的背景下，这一举措意义重大。基层教育行政部门将承担组织实施和对学校的指导工作。为此，中小学管理杂志社邀请山东德州市教育局刘志祥书记、局长，浙江平阳县教育局王振中局长，天津市河西区教育局孙惠玲副局长，湖北恩施州教育局冉隆映局长，山东菏泽市东明县教育局徐永太局长，就此话题进行深入讨论。

本刊记者柴纯青特邀国家教育行政学院从春侠副研究员共同主持这次访谈。

关于试点地区的情况

主持人：感谢各位局长接受访谈。继农村和城市推进免费义务教育后，“意见”又把解决教师待遇问题提上了日程。大家对“意见”的总体感觉如何?

刘志祥：在义务教育学校实施绩效工资，是具有里程碑意义的大事，对于依法保障教师收入水平，激发广大教师教书育人的积极性，吸引和鼓励优秀人才长期从教、终身从教具有重大意义。

王振中：我总体感觉是，“意见”内容较全面，并具有明确的依法规范推行素质教育、实施新课程的导向。

孙惠玲：教师绩效考核是为深化教育人事制度改革，推进学校绩效工资制度顺利实施，促进教育事业科学发展而建立的一种对教师的考核制度。

主持人：2006年6月27日，全国中小学人事制度改革座谈会明确提出要建立教师绩效工资制度。2008年，湖北恩施州的部分市县进行了教师绩效工资改革。请冉局长为大家介绍一下您那里的试点情况。

冉隆映：恩施市、利川县、鹤峰县等市县运行绩效工资的情况表明，教师队伍中出现了“三多三少”现象：主动学习进修的多了，争当班主任的多了，要求多任课、挑重担的多了，无事闲聊的少了，小病大养的少了，要求离开一线的少了。因此，我认为，“意见”的实施能够有效地调动教师的工作热情和工作的积极性、主动性。

关于区域间差别问题

主持人：从冉局长的介绍中我们可以看出，恩施州部分市县的试点情况还是比较令人满意的。那么，教师绩效工资改革在其他区域的推进是否会比较顺利?

徐永太：“意见”体现了党和国家对教育事业的高度重视。但是，根本的问题是没有按照区域差别形成一个完整的绩效考核标准体系，这容易造成绩效工资分配政策的偏差。

孙惠玲：考核指标体系要达到文件中要求的“充分体现考核指标的激励性和约束性的有机统一”，操作起来肯定有难度。考核指标体系的建立是最大的问题。“意见”毕竟是国家层面的指导性文件，考虑区域差别建立绩效考核标准体系可能还是比较难的。

王振中：我也认为，“意见”最大的不足是太原则、太笼统，指导性、可操作性明显缺失，初看面面俱到，细想则觉得不明确、无从着手。

关于适用对象问题

冉隆映：“意见”中有两个问题：一是我国目前还存在一些完全中学，这些教师大多交叉带课，很难界定他是义务教育阶段的教师，还是高中阶段的教师。二是没有将其他教育机构的义务教育教师纳入。《中华人民共和国教师法》第九章第四十条明确规定：其他教育机构指少年宫以及地方教研室、电化教育机构等。这些机构的教师主要服务于义务教育，做了大量艰辛的、富有成效的、别人无法替代的工作，理应把他们纳入绩效工资体系。但是，国务院的文件只规定“按国家规定执行事业单位岗位绩效工资制度的义务教育学校正式工作人员，从2009年1月1日起实施绩效工资。”教育部的“意见”也没有将其纳入。事实上，这类教师的数量并不大，像我市建始县教研室只有15人。

孙惠玲：我们天津市河西区有11所完全中学，义务教育与非义务教育阶段的教师是混编使用的，在哪个学段任教也是通过竞争上岗并且不定期调整的，所以初中教师和高中教师的绩效考核肯定得一起进行，否则就会影响教师的情绪和学校的工作。但是这次绩效工资只针对义务教育学校。所以国家和地方都应尽早制订政策，统一实施基础教育教师的绩效工资。

冉隆映：文件说“同时对义务教育学校离退休人员发放生活补贴”，这真是“剪不断，理还乱”。许多教师退休以前是在完全中学的初中部工作，后来初中部被剥离出去，变成了高中校。原来已经从这个完全中学退休的教师，待遇只能按高中教师走，这样他们就不能享受此次绩效工资政策里规定的退休教师的生活补贴了。

徐永太：我认为绩效工资应是独立核算的。退休教师虽然也应该享受相关的政策保障，但作为绩效工资，应该体现在岗与离岗的不同，要区分开来。

主持人：根据国务院的意见，义务教育学校的行政、后勤人员都纳入绩效考核的范畴。那么，如何兼顾一线教师与后勤员工之间的利益?

冉隆映：向一线教师倾斜是不应该有争议的。为兼顾各方利益，一是通过基础性绩效工资设置进行调节；二是通过教职工代表大会讨论；三是教育行政部门要制订非教学人员适当低于教学人员奖励性绩效工资的规定，给校长减轻压力。

王振中：一线教师与后勤员工之间可以采用不同系列的绩效考核办法予以区别。

关于各地财政承受能力问题

主持人：现在各方面都比较担心各地的财政承受能力问题。此次国务院确定了“以县为主，经费省级统筹，中央适当支持”的原则，对于财政薄弱的县，省级统筹怎么体现?中央又如何适当支持?

徐永太：山东东明县地方财政一年的收入约为5个亿，在山东的排位是靠后的。我县6000多名义务教育教师，要落实绩效工资的话，县财政压力很大。因此，我们希望省政府的支持力度大一些。我县义务教育新机制的经费就是按

照省级政府80％、菏泽市政府2％、东明县政府18％的比例来分担的。

王振中：浙江平阳县是我省26个欠发达地区之一，县财政的财力不足。这次实施绩效工资政策如果省里出到80％、县里出20％就会非常好。如果县里承担的比例超过20％，就可能难以落实。即使县里有这个财力，但如果上面没有强制性要求，那么也将落空。

徐永太：所以，我期望国家再出台一些相关政策，强化责任，把绩效工资的落实情况纳入到各级政府的政绩考核中去。

刘志祥：国家对山东的支持政策是，按在职教师每人每月60元、退休教师每人每月45元的标准进行转移支付。德州市是经济欠发达市，义务教育教师4.2万人，人均月工资1644元。但各县市区经济发展不平衡，教师工资水平有一定的差异。目前仍有4个区县没有实现城乡教师工资按同一标准发放，只有个别区县落实了规范公务员津补贴政策。比如我市的庆云县和夏津县分别属于国家级和省级贫困县，县财政很困难。因此，国家在对省级方案进行审批时，应提高欠发达地区的转移支付比例，最大限度地减少或免除市县财政的配套资金。

王振中：因此，应该切实加大省级财政对欠发达县域的转移支付力度，真正体现“经费省级统筹为主”的原则。在教师绩效工资总额中，除了县财政原来已经安排的预算之外的部分，要全部或绝大部分由省级财政转移支付。同时，上一级财政、审计、监察等部门必须加强监督，督促县级财政对于原来用于教师工资待遇的资金，不减少，不“挤出”，还要严防省转移财力被占用、移用、截留。

孙惠玲：天津河西区的财政状况是比较好的。城市推进免费义务教育的时候，就是以区县为主，市财政主要是支持专项经费。

关于“不低于当地公务员工资”的问题

主持人：此次教师绩效工资政策还有一个参照，就是《中华人民共和国教师法》和《中华人民共和国义务教育法》中提出的“教师平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平”，这个难度大不大?

冉隆映：我州的教师工资与公务员相比，每人每年至少要低1万元。就算国家支持了每人1000元，地方财政也还要补给每人至少9000元。如建始县有4000名义务教育学校教师，地方财政每年要拿出3600万元，这对县级财政来说太沉重了。

恩施州所辖恩施市2008年按照义务教育阶段在职教职工年人均6036元(含原保留津贴)的标准发放了绩效工资，利川市是按6614元、鹤峰县是按5000元(含原保留津贴)的标准发放的。即使这样，教师的工资每月依然比公务员低500元左右。其他县市的财政状况不好，无法兑现教师的绩效工资，州内形成了教师待遇“两重天”的尴尬境地。因此，要明确执行主体，确定经费来源和各级政府的投入比例，实行省级统筹。中央对我们中西部地区应加大专项资金扶持的力度。

王振中：我同意这个看法。中西部省份应实行“省级统筹，中央支持为主”；东部沿海省份应实行“省级统筹为主，县级财力保持原有水准(额度)”。尽管如此，我还是担心能否真正实现“不低于当地公务员的平均工资水平”。第一，两者的工资结构系列、统计口径不一样，结果也就不一样，难以比照；其二，“当地”指的是县域、市域还是省域?越是发达地区，教师和公务员的工资水平差距越大。在温州地区，两者的年均工资相差3万元以上，平阳相差约1万元。同时，地方各级行政部门每年都会出台一些提高公务员工资待遇的政策，但教师却不能同时、同等享有，差距就是在这一块拉大的。

徐永太：我们的情况不同。就我县来说，公务员的津贴、补贴教师都能享受到，教师的职称工资还比公务员高，所以实际上公务员还没有教师拿得多。拿我自己来说，我是公务员，和我同样工龄、同样职称的教师，每个月就会比我多三四百元。

刘志祥：是的，山东全省公务员享受的津贴、补贴教师都能享受到，但县一级的规范性不够。

孙惠玲：对平均工资水平的界定还不是很明确。如果指基本工资的话，那么，目前教师的基本工资并不比公务员少。如果指工资中所有项目的平均值，那么，目前还有一定的差距。要使教师的工资水平与公务员持平，还需要仔细测算。

王振中：所以我建议，参照一些国家的做法，把中小学教师列入国家公务员系列，用法制来保障。作为过渡的办法，当前在实施教师绩效工资的过程中，要求各级地方政府在提高公务员工资待遇的政策上要特别明确：中小学教师同时、同等享受。这样，才不至于出现“今年同等了，明年又不同”的怪现象。

关于绩效考核方法的问题

主持人：教师绩效工资最终还需要落实到“绩效考核”问题上来。教育工作不是流水作业，教师的育人工作很难完全用数据来衡量。“意见”明确提出，实施绩效考核应坚持“尊重教师职业特点”的原则，那么，各位局长是如何考虑这个问题的?

王振中：总的指向应以质性评价为主，量化评价为辅。我们应依据“意见”中的考核内容，将每类内容分解为具体的考核要素(因子)，以等级加分制的形式呈现考核结果。实际上，一个教师的大多数工作绩效表现都处于一种“大而有之，细则朦胧”的模糊状态，即使是用等第呈现，也较难确认其等第边界。有鉴于此，我认为，对基础性绩效工资，宜采用“合格”为主的模糊等级制评估办法，凡合格者，即可全部获得；对奖励性绩效工资，可采用单项性与综合性工作绩效、贡献并存的考核办法，适当拉开档次。这样一能使绩效评价相对客观、准确、公正，二有利于淡化急功近利的思想，三能适当扩大得奖面，以调动教师创优争先的积极性。

冉隆映：只要我们坚持基本原则，采取质性评价与量化评价相结合的办法，公开、公平、公正地考核教师工作的绩效，就能有效避免人为成分过大而引起的对公平性的质疑。这种考核，不仅不会影响教师间的关系，而且会在教师之间形成比学赶帮超的氛围。

刘志祥：我认为，针对学校和教师的现状，为便于实际操作，应采取以量化考核为主、定性考核尽量减少的方法，但这并不意味着把什么工作都量化。

徐永太：如何解决这一问题是需要进一步探讨的。建议在推进素质教育进程中逐步消除过度量化的弊端，坚决扼制学校内急功近利和功利主义思想。

孙惠玲：从二者的比例上，我认为应该以量化评价为主，质性评价为辅。为防止过度量化，必须制订好指标体系，以突出量化的积极意义。比如：可以考虑向班主任倾斜，向满、超课时人员倾斜，向高层次学历人员倾斜等，再加上师德等一些质性的评价，最终确定考核结果。这样有利于学校的具体操作。

当然，对量化的指标以及质性标准要进行研讨，并经学校工会、教代会讨论通过，让教职工充分认可。

王振中：绩效工资的基础部分大部分教师都是一样的，关键是奖优部分如何执行。30％的绩效工资也没多少，关键是要让教师们服气。所以应该以教师们实实在在获得的奖项，比如说辅导学生得奖等，作为绩效工资发放的依据。我们县往年会拿出大约150万元奖励获得各种奖项和荣誉称号的教师，今后会把这些捆绑起来，纳入绩效考核中，以促进教师的专业发展。

关于“不得把升学率作为考核指标”的问题

主持人：不管是质性评价还是量化评价，都有一个被大家议论最多的问题，就是升学率的问题。“意见”强调“不得把升学率作为考核指标”，但有评论文章说，“教师绩效考核难过应试坎”，那么在基层，有没有替代性方案?

王振中：“不得把升学率作为考核指标”并不等于“不把学业成绩作为考核指标”。根据新课程的理念，“学业成绩”包含的因子，主要有各种作业、阶段性评价成绩的及格率、平均分、优秀率、后20％的比率等。考核时应更多地注重平时的作业考核、形成性检测，以及对动手、动口、实践性技能的考核评价等，力求体现考核检测的多样性、丰富性、全面性。

刘志祥：不应把升学率当做唯一的指标，但教师教学质量的高低还是要通过成绩反映出来，这也是对教师的职业要求，因此在实际操作中应以教学成绩高低为主线，同时考虑师德、工作作风等方面的因素进行综合考核。

徐永太：建议充分发挥课程评价的作用，把学生的及格率、进步率作为考核的硬性指标，替代升学率指标。

孙惠玲：教师业绩评价不考虑升学率，是过于理想化的。我认为，可以把升学率作为评价的指标之一，在权重上综合考虑，引导教师努力实施素质教育并提高学生的成绩。

冉隆映：我们认为，绩效考核项目的权重应为：考勤10分、工作量30分、教育教学过程30分、教育教学业绩30分，共计100分。其中，教学过程主要考核教职工在教育教学过程中工作岗位职责履行的情况和安全管理职责履行的情况、工作态度、责任心。过程与业绩并重，避免只重升学率的倾向。

关于与职称的关系问题

主持人：我国一直实行的是以职称为主要依据的工资分配制度，此次绩效工资突出的是教师的业绩，那么这是否会对现行工资分配制度产生冲击?

刘志祥：义务教育教师现行的工资结构为岗位工资、薪级工资、津贴补贴、特殊岗位津贴四个部分，其中岗位工资和薪级工资是以职称为依据确定的；改革后的工资结构为岗位工资、薪级工资、绩效工资、特殊岗位津贴四个部分。也就是说，改革前后的差别就在于把改革前的津贴补贴改为绩效工资，其他三部分不变，改革后的工资仍以职称为主要依据。此次绩效工资改革体现了对现行工资制度的继承与创新，不会对现行制度造成很大的冲击。

王振中：我觉得会有一定的冲击，但对逐步改革以职称为主要依据的工资分配制度具有积极作用。从整体上看，强化绩效，适当弱化职称在工资分配中的功能，很有必要。但奖励性绩效工资在教师工资总额中所占的比重很有限，因此冲击也不会太大。

冉隆映：我担心这反而会强化以职称为基础的分配制度。70％的基础性绩效工资很可能以职称高低为依据进行分配，不利于发挥绩效工资的激励效应。因此，我建议，奖励性绩效工资的比例可提高到50％～60％。众所周知，由于职称评聘制度不完善，部分获得高级职称的教师不一定是真正的骨干教师，因此，应提高奖励性绩效工资的比例，加大校长的自主权，这样才能真正向一线教师、骨干教师和有突出贡献的教师倾斜。

关于民办学校与高中校教师的问题

主持人：实行义务教育新机制的时候，很多地方就没有把民办学校的学生纳入其中，因此带来了很多问题。此次针对教师群体的“意见”会对民办学校教师产生什么影响?

徐永太：民办教育是我国教育的重要组成部分，在部分地区有着举足轻重的地位。公办学校教师的收入提高了，民办学校如果不提高，教师就会流失，竞争力就会下降。我县有民办小学近20所，民办初中校两所，在职教师有600人左右，比例不小。我认为，民办义务教育学校的教师工资同样也要纳入政策范畴，但应该由学校支出这一部分工资。

孙惠玲：应该在国家层面界定哪些民办学校应该在绩效工资政策的范畴之内。我们区有3所民办义务教育学校，收费都不低。如果他们也实施绩效工资，反而可能会降低教师的收入水平，民办学校的董事会对此应有所考虑。我认为在公办教育薄弱的农村地区，民办学校教师应该获得国家支持。

刘志祥：我市的民办学校比较少，在民办义务教育阶段任职的教师不超过300人。我们在推进绩效工资改革时，会对民办学校提出原则性的要求。

王振中：平阳的民办教育很发达，但是民办义务教育学校数量很少，在职教师不到200人，教师绩效考核工资政策对他们的影响不会太大。

主持人：高中没有被纳入此次政策的执行范围，高中教师是否会受到影响?

刘志祥：义务教育阶段教师工资进行调整后，势必影响到高中教师，大多数高中都举债运行，背负着沉重的经济负担；从地方财政而言，负债都很难还上，涨工资就更难了。在这种背景下，今后高中如果实行绩效工资的话，就一定要综合考虑高中学校的债务问题。

孙惠玲：对我区而言，面对的主要挑战是非义务教育阶段教师的绩效工资问题。按照现行高中的收费标准，所收费用无法满足高中教师绩效工资所需的金额。如果完全靠学校自筹，那么高中教师很难享受到义务教育阶段教师的绩效工资待遇。这样势必会引起新一轮的收入不平衡，造成教师队伍的不稳定。所以我们只有将非义务教育阶段的教师纳入到义务教育阶段统筹考虑，才能较好地解决出现的相关问题。

关于农村学校教师的问题

主持人：教师绩效考核和绩效工资政策还有一个特订的政策目标，就是希望提高农村教师的收入水平。全国农村教师达到800万，占了绝大部分，请问各住有何良策?

徐永太：“意见”中提出，县教育局具有因地制宜制订措施的空间，我认为，这是为实现教育均衡发展提供的机遇。我县属经济欠发达地区，城乡之间存在着师资配备不均衡、农村学校教师年龄结构老化、数量不足等问题。个别农村教学点一个教师包一个班，教师超负荷工作。这些问题直接影响着绩效考核结果的运用。我们在制订考核标准时必须考虑到城乡之间、校际之间的差距。

冉隆映：我们的试点表明，更多的农村教师安心在农村从教了。这对于稳定农村教育大局和建设社会主义新农村作用巨大。

王振中：我认为，教师群体最大的特征是“不患寡而患不均”。我们应该尽快实现城乡教师工资的“同县域同待遇”。一是健全完善县教育会计核算中心管理制度，将县域所有学校的财务纳入核算中心统一管理，规范学校的经费收支；二是制订并实施“同县域同待遇”的相关制度办法；三是对个别原来待遇高的城镇学校，要通过多种途径与方法逐步控制、调整，最终达到“同类同待遇”水平。

冉隆映：恩施州八县市学校普遍存在城市学校严重超编，而农村学校尤其是偏远农村学校师资极其紧缺的现象。从学科上看，语文、数学等“大学科”超员，生物、历史、地理、信息技术、艺术、科学等“小学科”人员紧缺。在农村中小学，外语、信息技术、音体美教师也极其短缺。据统计，全州88个乡镇(办事处)中，有47个乡镇没有专职信息技术教师，有32个乡镇没有专职艺术教师，有22个乡镇无专职科学教师，有16个乡镇没有专职英语教师，有14个乡镇无专职体育教师。所以，恩施州这次主要是抓住契机，按照“向农村倾斜”的原则，通过绩效工资这个杠杆，有效解决城镇学校教师超编与农村学校师资紧缺的矛盾。我们主要采取了以下几项措施：(1)制订农村教师绩效工资高于城镇教师的标准。按照编制规定，打足农村学校教师的义务教育绩效工资，引导教师到农村学校从教。(2)组织城镇教师定期到农村任教，合理引导城镇学校富余教师定期到农村学校任教，定期任教期间享受农村教师义务教育绩效工资。(3)组织城镇教师向农村中小学送教活动，将城镇义务教育教师向农村送教的成绩纳入绩效工作考核的范畴。(4)城镇学校与农村学校结对发展，绩效工资也予以捆绑。