问责有赖制度化构建

薛　侃

今年5月22日,中共中央政治局审议通过了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这无疑是我国问责制度建设的一个里程碑。它充分体现了执政者通过科学理性的制度化问责,推进依法执政、建设责任政府的鲜明立场与坚定姿态。在此《规定》之前,对各级党政官员的各种问责已常见诸报端,特别是2003年一场不期而遇的“非典”,让官员问责开始走进公众的视野。经过6年来的风雨洗礼,我国问责制在政治文明的轨道上渐行渐深,在一次胜过一次的“问责风暴”中,一批批因职能性过错的官员就此“倒下”。但姑妄言之,这些问责更多的只是特定个案的数量叠加,尚未形成一种明确的制度性建构。如果不能以制度化为其演进方向,再怎么大、再来多少次的“问责风暴”都可能只是一阵“恼人的秋风”一刮而过,而无法真正成为对公权力有效监督的可靠利器。

首先,问责应成为一种常态化的制度性威慑。尽管近年来我们看到一些问题官员因各种原因而被追究责任,但在现实中,真正基于问责制度本身的自动启动的并不多见,更多的是在某种外在压力下不得已的选择,这可以说是当下我国问责的一个特色。在此背景之下,外界媒体的曝光和公众舆论的效应,或者上级领导的批示拍板等一系列非制度化的因素,往往成为了某一官员能否被问责的关键前提。可媒体不是万能的上帝,不可能时刻盯着所有官员群体,其结果必然使官员们心存侥幸,千方百计与媒体舆论玩起了“躲猫猫”游戏:如果“不幸”成为媒体的焦点,被有关方面痛下“杀手”以儆效尤,问题官员只好自认倒霉;而如果躲过了公众的“眼睛”,问责程序则很难启动,“无恙”的问题官员此刻就该偷着乐了。其实,在问责制成熟的国家,既需要来自民众与舆论的软压力,也要有相关制度的硬规定,问责制的运转更多依赖的是“失职即要担责”、“违规必须受追究”这种法定机制的驱动,无论舆论关注与否、上级批示与否,只要发生了职责范围内的事故和过错,触动了制度规定的某一根“高压线”,问责即能自动启动起来,相关官员被严格追究与权力相对的责任,只有这样的问责制才能真正形成制度性的威慑力量。

其次,“问责”需要明确统一的标准和程序规定。要防止问责制在实施中不走样不异化,关键是要具有可操作性的问责标准。毋庸讳言,现阶段无论是对实施问责之主体、还是被问责之对象,无论是该问之“责”的性质与轻重、还是问责的具体程序等,都缺乏明确统一的规定,以至在实际运行中,一些制度设计上的缺陷和程序上的漏洞逐渐暴露出来,出现了问责制功能扭曲的现象。比如,在划分不同责任的层面上,缺乏统一标准和合理界定,容易造成权责不清,责任被一级一级往下“击鼓传花”,应该问责的官员逃避了应负的责任,而让无关人员成为平息民怨的替罪羊,问责甚至变为少数人的“保护伞”。还比如,被问责官员能否复出、如何复出缺乏规范化和透明度。一些地方搞“悄悄地干活”,对被问责官员高调免职、低调复出,把本来严肃的问责制度,嬗变成为“休假式问责”的游戏,不但直接损害了制度本身的实施效果,也忽悠了社会公众的情感。经验告诉我们,判断一项制度优劣的重要标准之一,就是制度化与程序化的程度。一套制度化的官员问责制会使官员对自己施政行为可能给自己带来的后果有明确预期,这种预期会促使官员沿着正确方向努力;而缺乏制度化、程序化的官员问责制,犹如高悬在官员头上的一把随意之剑,使他们茫然不知所措,不得不明哲保身、畏缩不前。

第三,“问责”亟待从事后的“责”扩展到全方位的“问”。一些地方和部门在实际操作过程中,把问责制度简单地等同于“事后查办”,并没有贯穿到治政理事的全过程,往往只有发生了重大事故才会启动问责,而像错误决策、用人失察、违规审批、乱设许可等这些非直接的行政行为的“政误”,则很少被追究责任。事实上,许多重大事故、干部贪腐事件的发生正源于事前监督和日常问责缺失而导致问题的缓慢累积。问责制度应该是一个问责、追责、负责相统一的配套工程,涵盖决策、执行、监督和事前、事中、事后各个方面和各个环节。要使这一制度得以正确实施和作用发挥,必须尽快走出事故问责和事后问责的狭小领域,从作为个别重大突发事件的应对措施逐步发展到提升党和政府执政能力的制度化设计,从强调事后责任追究逐步扩展到全面完善的制度体系,既有全方位的“问”之监控来防微杜渐、治病救人,也有事后追“责”之措施来确保“对人民负责”的制度落实。

推动中国的问责制度建设是一场深刻变革,这对于一个“官本位”观念根深蒂固的中国社会无疑是一个艰难过程。但我们党宣示的执政理念和追求的价值目标,需要从一般公职人员到领导干部,从社会公众到各级机关诸多相关主体实现从观念到行为模式的一系列转变,更需要建立和完善科学完备的问责制度体系来保障落实。中共中央和国务院出台的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,根据党内法规和国家法律法规的有关规定,对党政领导干部实行问责的具体情形、方式、后果、程序等作出明确具体的规定,这无疑对真正形成用制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的有效机制起到实质性的推动作用。我们期待这部重要规范性文件的颁布实施,以制度建设和制度落实的同步运行,成为进一步推进我国问责制向纵深发展的新起点。