公租房，期待规范和有效监督

李惠男

2009年7月27日,北京市土地整理储备中心推出海淀区西二旗公共租赁房地块,用于公共租赁房的开发和建设。2008年,北京曾在朝阳区立水桥推出了3万平方米公共租赁房,但是均配建在商品房小区中。而此次推出的西二旗地块,则是北京首个集中建设的公共租赁房地块,总建筑面积约5万平方米。根据出让公告,该地块位于海淀区西二旗,虽然地处五环外,但交通比较便利,距离13号线西二旗站只有约700米的距离。项目的开发建设期限为3年,建成后,将由北京市住房和城乡建设委员会或政府委托的其他单位以5700元/平方米的价格回购。

“公共租赁房”即此前北京提出的“政策性租赁房”,是以低租金租赁的政策性住房,由政府建设或回购,供中低收入住房困难家庭租赁居住。今年北京市将至少完成50万平方米公共租赁房的建设收购计划。

从1998年福利分房停止开始,北京积极探索经济适用房、限价房、廉租房等各种保障房政策。2009年8月1日,北京市住房和城乡建设委员会、北京市发改委等部门联合发布的《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》开始正式实施。这标志着北京市由廉租房、经济适用房、限价房和公共租赁房组成的四级住房保障管理体系基本建立。对没有购房支付能力的低收入家庭实行廉租政策,对有一定支付能力的低收入住房困难家庭配售经济适用房,对中等收入家庭的自主需求提供限价房,对夹心层和处于过渡期的家庭提供公共租赁房。

对于北京市政府出台的这一举措,大部分民众表示了欢迎,认为政府能够考虑到房价的压力,为低收入群体提供较为宽松舒适的住房环境,值得肯定。但是,民众心中也是充满了顾虑,我们是否能得到真正的实惠呢?

毁誉参半的经济适用房

为切实解决老百姓住房难的问题,从1994年起,我国开始启动经济适用房计划。截至2009年,通过经济适用房这一保障性住房制度,政府为中低收入家庭提供了上千万套价格相对低廉的住房。国家为建设经济适用房投入了大量补贴。很多老百姓也切切实实得到了实惠。但是由于相关的制度设计不完善,运行体制运转不畅,监督和后评价缺失,长期以来,大量问题存在于经济适用房项目,为人所诟病。业内人士把经济适用房存在问题归纳为“对象失控,面积失控,价格失控,用途失控。”具体表现为:一些经济适用房超过标准成了别墅区和富人区,经济适用房的价格成了整个房地产市场价格的底线和上涨的推手,违规出租、转让的现象屡禁不止。

事实上,经济适用房之所以离设计之初的目标有一定差距,并不是因为经济适用房的设计理念和基本的原理存在问题,主要问题是经济适用房长久以来一直在一种真空和无序的状态下运行:没有明确的标准和规范的模型;缺乏具体的、具有可操作性的文件指导;对于其中的违规和违法行为没有相应的监督措施和必要的惩罚手段;在一个项目完成后,不进行项目的跟踪和科学的后评价,因而同一个问题一而再再而三地犯。直到2004年5月13日,为了加强经济适用住房建设和管理,建设部联合国家发改委、国土资源部和人民银行共同颁布了我国第一部《经济适用住房管理办法》。这个管理办法严格界定了经济适用房是具有保障性质的政策性商品房,严禁将经济适用房项目变成商品房项目,规定对经济适用房的户型标准、供应对象及销售价格等进行了严格限制。经济适用房进入了有法可依,有章可循的发展阶段,但是先前存在的问题并没有完全杜绝,毕竟,如果政府要让所有人都放弃利益的吸引而遵纪守法还需要下很大的功夫,其中包括执法成本和监督成本。

公租房,期待规范和有效监督

“经济适用房”、“限价房”、“廉租房”政策在实施过程暴露出的一些问题给我们新出台的公共租赁房的实施提供了两点值得借鉴的经验教训:第一,一项政策的成功落实必须在设计的过程中进行缜密的考虑,并将相关的内容制度化和法律化,这样在实施的过程中才会有章可循,有法可依,而不是一个地方一个样,换个地方大变样。第二,政策的实施首先要求有制度和法律的保障,更重要的是要能够真正做到有法必依,按规章办事,这其中免不了要有严格的监督机制和严厉的惩罚措施。现阶段,社会生活中完整的信息管理系统尚未建立,人们信用基础不牢靠,违规、违法的道德成本和社会成本普遍较低。在这样的社会背景下,即使设计得再完善的政策在实施过程中也一定会走样。所以要求任何一项政策的出台必须要有相关配套制度作为保障,否则就是一纸空文,老百姓很难真正得到实惠。

可喜的是,伴随保障性住房新政策“公租房”的出台,相关的管理办法——《北京市公共租赁住房管理办法(试行)》,也于8月1日正式实施。较前三类保障性住房政策相比,此次住房政策加强了相应的监管。例如,公租房的对转租转借的行为进行细致的规定并进行严格监管、严厉处罚。《办法》规定了6种承租家庭禁止的行为,包括:“1.将承租住房转租、转借;2.擅自改变承租住房居住用途;3.连续6个月以上未在承租住房内居住;4.连续3个月以上未按期交纳租金;5.获得其他形式政策性住房保障的;6.其他违反租赁合同行为。这6种情况只要出现1种,产权单位可与承租家庭解决租赁合同,收回住房。”

《办法》还对违规行为制定了相应的处罚措施:“实行严格的监管制度,禁止转租、转借或用于非居住用途。合同解除或到期暂时不能腾退住房的,承租家庭要按照同类地段类似房屋市场租金缴纳租金。有欺诈性行为的要记入个人诚信档案,并且5年内不能申请政策性住房。”

但是,还有许多实际的问题,我们在《办法》中并不能找到相关的答案,如:目前确定的公共租赁房受益群体是否合理,其他群体是否也应该考虑?资格审定的程序是否经得起检验?如何防止富裕阶层强占弱势群体的福利,从而使政府的转移支付落到实处?如何建立科学的退出机制,使已经有能力拥有自己住房的人不再占用有限的“公租房”资源?如何杜绝“公租房”管理中的腐败?公租房的建设资金将如何筹措?这些都是政府管理部门需要深入考虑的问题。

根据中国社会科学院城市与房地产经济研究所倪鹏飞主任的观点,目前我国的房地产市场已经进入保障化建设阶段。针对房价上涨过快、百姓住房难的问题,2007年出台的《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,提出要建立多层次住房保障体系建设,加快住房分类供应体制的实施。无论是何种保障形式,只有以详尽的制度和法律作保证,辅以完善的监督和必要的惩罚,政策才能真正落实到实处,老百姓的利益才能得到保障。