浅析我国地方税制运行情况与存在问题

张　超

摘要:随着1994年分税制改革的实施,我国初步建立了现行的地方税收制度。但由于受到当时的社会政治、经济条件的限制,分税制改革还带有明显的过渡性质,地方税制的设计与建设方面也就难免存在一定的缺陷。通过分析我国现行地方税制的运行情况以及地方税收入对地方财力的满足程度,提出我国现行地方税制存在的一些具体问题,希望在新一轮地方税制的改革中能引起足够的关注和重视,为尽快建立健全规范、完善、相对独立的地方税制贡献一份薄力。

关键词:地方税制;分税制;运行

中图分类号:F206文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)23-0077-03

所谓地方税,是指根据中央和地方事权的划分状况,按照一国财政管理体制的有关规定,由中央或地方政府直接或间接行使特定管理权限组织征收,收入列为地方政府预算专享的各类税收的总称。地方税是地方政府财政收入的主要来源,也是国家在中央与地方政府之间对各种税收收入的归属和管理权限进行分割的产物。构建结构完整、制度完善、运作规范的地方税制,是保证地方政府机构正常运转、实现地方性公共产品有效供给、维护地方政权稳定的客观要求和重要手段。

一、我国现行地方税制的结构框架和发展成效

我国现行的地方税制是在1994年的分税制财政管理体制改革的基础上逐步确立的,十几年来取得了卓越成效,对促进我国社会主义市场经济的发展,调动中央和地方的积极性,推动地方经济持续、健康、快速发展发挥了积极作用。目前,地税部门负责征收的项目主要包括:营业税;个人所得税;土地增值税;城市维护建设税;车辆使用税;房产税;屠宰税;资源税;城镇土地使用税;固定资产投资方向调节税;地方企业所得税;印花税;筵席税;地方税的滞补罚收入;地方营业税附征的教育费附加。整个范围基本涵盖了流转税、所得税、行为税和财产税的各类税种,涉及工业、农业、服务业三大产业的各个领域,覆盖城镇、农村的各个角落。

地方税作为税收杠杆的重要一环在引导和处理社会经济问题中发挥了不可替代的作用。首先,随着地方税收制度的逐步建立,地方各级政府的财力得到进一步增强。不仅有效地保证了地方重点工程事业的资金需求,而且还通过加强预算管理,集中地方财力完成了许多各级地方政府十分关心、多年来想办却因为财力有限而迟迟未办的大事、实事。其次,随着地方税收管理的进一步规范,中央与地方财政的利益分配关系日渐明晰,取消了阻碍地方经济发展的相应税种,开征了一些确有必要开征的税种,并基本收回了地方政府所拥有的税收减免权,有效地抑制了地方政府因利益驱动而过多的投资重复建设,提高了财政资金的使用效率。另外,由于在全国各地建立了许多地方税务机关,税收征管相对滞后的状况得到有力改善,财政收入流失的现象得到有效制止。

二、我国现行地方税收入的规模及其对地方财力的满足程度

地方税的收入规模通常取决于一国的国民经济发展水平、地方政府事权的大小和国家财政政策的取向等因素。地方税收入规模的过大或过小都会对国家政治经济的健康发展产生不利影响:规模过大会导致中央政府对地方行为的控制力以及宏观调控能力的削弱,还会使地方政府因拥有的管理权限过大过多而滋生地方保护主义的倾向;规模过小则会影响地方政府职能的发挥。目前,世界各国普遍认同的可以有效衡量一国地方税收入规模的指标主要包括以下四个:地方税收入占GDP的比重;地方税收入占全国税收总额的比重;地方税收入占地方财政收入的比重;地方税收入占地方财政支出的比重。下面将以上述四个指标为根据,介绍近些年来我国地方税收入规模及其对地方财力的满足程度。

根据下页表1中的数据,我们可以进行如下分析:首先,从地方税收入占GDP的比重来看,按照国际惯例,实行分税制的国家基本都维持在7%以上,我国的地方税收入占GDP的比重虽然呈逐年增长趋势,但是,仍然与国际水平存在一定差距,而且增长的速度相对不明显;其次,从地方税收入占全国税收总额的比重来看,在国际上实行分税制的国家基本将比例维持在40%左右,而我国多年来一直维持在30%左右,这显然与国际上公认的理想水平相差甚远。

根据表2中的数据,我们可以进行如下分析:首先,从地方税收入占地方财政收入的比重来看,在大多数分税制国家中,地方税收入一般占本级财政收入的70%左右,因为这样既可以减轻中央政府的转移支付压力,又可以有效地调动地方政府加强地方财源建设和理财的积极性,促进地方经济和社会的发展。我国的地方税收入占地方财政收入的比重基本维持在63%上下,虽然2004年达到了67%,但是,近几年又呈现回落趋势。这不但说明了地方税对地方财力的满足程度不足,而且也体现了地方税收入的主体地位不稳定,地方税的财政功能正在逐步弱化,充分反映了目前我国地方税制改革的紧迫性。

其次,从地方税收入占地方财政支出的比重看,目前,国际上还没有一个公认的比较科学、合理的界定。我国理论界普遍流行的观点是合理的地方税收入规模一般应不低于地方政府必要项目支出的50%左右为最佳,但从我国的实际情况看,无论是个别年份,还是历史平均水平,都与合理的比重存在相当大的差距。

总之,由于地方税收入对地方财力的支撑力不足,就不可避免会产生一些不良影响:第一,必然会影响地方政府提供公共产品和服务的数量和质量,削弱地方政府的宏观调控能力;第二,必然会削弱地方政府组织财政收入、提高工作效率的主动性和积极性,增加中央转移支付的压力;第三,必然会导致一些地方政府为了缓解财政支出的压力,陆续开征各种收费项目或提高收费标准,扰乱正常的市场经济秩序。

三、我国现行地方税制运行中存在的主要问题

(一)现行地方税制结构不合理

1.现行地方税制税种繁多,税源零星分散,主体税种模糊

目前,我国地方税税种基本涵盖了流转税、收益税、财产税和行为税四大税类,但在这些税种中,除营业税、城市维护建设税和地方企业所得税具有某些“主体税种”的特点外,其余税种均为零星分散、征收难度较大的小额税种。

2.地方税税种改革滞后,与我国经济发展不相适应

近年来,税制改革主要集中在中央税,对地方税制的改革力度不够,而且地方税制结构老化,内外资税制不统一,有些税种的征税范围、计税依据、征管办法已不适应现实情况的变化,执行起来矛盾多、漏洞大。特别是由于地方税内外税制不统一,难免会引发内、外资企业税收负担不公平。

3.税种划分缺乏科学性和规范性

1994年开始实行的分税制改革虽然明确地将税种划分为中央税、地方税和共享税,但在划分中央与地方收入时,并没有严格按税种划分。这样,难免会造成监管实施主体不明确,形成税收征管上的漏洞,削弱了地方政府的财力,带有计划经济下政企不分的烙印。

(二)中央与地方的税权划分不明晰

分税制财政管理体制的实施,不仅要在中央与地方政府之间划分税种,还要求适度划分税权,既是分税制财政管理体制对税收征管的基本要求,也是正确处理中央与地方财政分配关系所不可回避的问题。但长期以来,我国的税收法规几乎都由中央政府统一制定并组织实施,地方政府既无税收立法权、税法解释权、税种的开征停征权,也无地方税税目、税率调整权。虽然2000年曾将屠宰税、筵席税的开征停征权下放给地方政府,但这两个税种本身从课税成本上讲就存在严重的不经济,而且立法意图也与经济运行规律不相符,所以,绝大多数省份已基本取消了这两个税种。目前的高度集权的税权管理模式很难与我国各地复杂的社会经济情况和千差万别的税源状况相适应,不利于调动地方政府当家理财的积极性,而且严重削弱了地方政府利用税收杠杆调控地方经济运行的职能。一些地方政府为满足地方财政开支的需要,难免会出现依靠收费项目的增加来弥补地方税收入的缺口,从而导致部分地区乱收费、乱摊派现象的滋生,严重扰乱了社会正常的分配秩序,加重了企业的实际负担,影响了税收调节功能的发挥,使公平和效率的原则受到扭曲。

(三)地方税收入规模不高、改革相对滞后

从上文的分析中我们知道,在大多数分税制国家中,地方税收入一般占本级财政收入的70%左右,这是一个在世界上普遍公认的科学合理的比重,而我国多年来地方税收入占地方财政收入的比重基本都维持在63%上下,这明显揭示了地方税收入对地方财力的满足程度不足,不利于地方政府职能的有效实现。尽管多年来地方税收规模也在不断扩大,从1994年的1 700亿增长到2007年的15 026.7亿,但明显低于同期中央税收和共享税收增长速度。这其中部分原因是由于近年来出台的多项税收调整政策较大程度收缩了地方税源,抑制了地方税收规模的扩大。另一个重要原因是地方税制改革相对滞后,与市场经济的飞速发展出现脱钩。从1994年分税制改革以来,每一次税制改革都主要集中在中央税或中央与地方共享税,可以说地方税制的改革基本没有实质性进展。特别是近几年来税收政策的调整,都是在力争缩减地方税收,尤其是地方税的主体税收。当然,有些政策是加强宏观调控所必须的,是进一步完善税收体制的需要。但是,不从根本上健全和完善地方税制,就不可能有分税制财政管理体制的彻底完善,也就永远不会实现中央与地方税收分配关系的长期平衡与稳定。

(四)地方税征管领域的问题

通常情况下,地方税收入具有税源分散、收入隐蔽、难于征管的特点。因此,要强化地方税收的征管,必须建立适应社会主义市场经济需要的、严密高效的地方税征管体系,实现地方税征收管理的法制化、规范化。1994年税制改革确立了国税和地税两个税收征管系统,并对两者的征管权限作出了明确的划分,但近年来,由于一些新政策的相继出台,使部分税种的税收征管范围发生位移,影响了国税、地税两家的合作。例如,从税款征收权来看,国税局与地税局的征管权限交叉,地税部门对属于自己的收入不能充分行使管辖权,不能有效掌握其税源,容易导致地税流失。这与建立国税、地税两套税务征管机构的初衷不相符,未能完全实现按照收入归属划分税收征管权限的目标。再如,个人所得税中的个人存款利息所得税由国税征管,其他个人所得税由地税征管,同一个税种由两家税务部门征管,增加管理成本,容易出现政策掌握分寸不一致的现象,引起税负的不公平。

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