政府对农产品质量安全的监管研究

卢大举

摘要:在信息不对称条件下,生产者缺乏提供质量安全农产品的动力,消费者则受制于搜寻成本和信息处理能力,因此农产品质量安全问题不可能由市场自行得到解决。由政府对农产品质量安全进行监管有其客观依据,政府监管路径的选择是提高监管效率的首要因素。

关键词:农产品质量安全 信息不对称 政府监管

中图分类号:D922.4文献标识码:A文章编号:1006-8937(2009)03-0031-02

1 我国农产品质量安全的现状

我国政府对农产品质量安全十分重视。党的十五届五中全会就明确指出,“加快建立农产品市场信息、食品安全和质量标准体系,引导农民按市场需求生产优质农产品”,九届全国人大五次会议所发表的《政府工作报告》中也将农产品质量安全列为首位。为了从根本上解决农产品质量安全问题,2001年 4月,农业部启动了《无公害食品行动计划》,有力地推动了我国农产品质量安全工作的全面开展,农产品质量安全标准、检测检验和认证体系建设取得了极大进展。但从总体上农产品质量安全问题仍然突出,主要表现在:

1.1 植物性农产品的农药、重金属等污染严重

在生产环节,由于农业生态环境污染、农民购买并使用过量的化学肥料、化学农药等化学品及生产管理的不合理,造成植物性农产品的农药、重金属等污染。据有关资料显示,我国每年使用约170万吨农药,其中约有30%是含有机磷的,其毒性的残留对消费者的健康危害极大。我国平均每公顷土地使用化肥的折成量约400多公斤,与美国及欧洲的化肥安全使用标准每公顷 225公斤相比,化肥在土壤中的残留显然是非常严重的。以监控相对较为严格的北京市为例,据北京市有关部门对农产品的检测,北京市场上18%的农产品有害物残留量超过了国家规定标准,其中,蔬菜为20%,水果为18.7%,从市场抽查的36种蔬菜样品中,有机磷超标的占67%。

1.2动物性农产品的抗生素、激素等残留超标

在养殖过程,为了防治疾病、提高饲料转化率和动物生长率、提高动物产仔率和仔畜体重、改善动物胴体质量,经常使用抗微生物药、驱虫药、杀虫药和激素类药等,这些兽药残留对人体健康危害极大,主要表现为变态及过敏反应、细菌耐药性、致畸、致突变、致癌作用以及激素样作用等多方面。在我国,含有“瘦肉精”(盐酸克伦特罗)的猪肉最早发现于1997年,1999年有关部门抽查“瘦肉精”的检出率为19.8%。2001年农业部抽查了11个省(市)的263个养猪场(户),23家养殖场(户)被查出饲料中含有“瘦肉精”。我国的浙江省杭州、金华、嘉兴,广东河源、顺德等地都发生过“瘦肉精”中毒事件,2001年11月,北京发生首例“瘦肉精”中毒事件,14人中毒。

1.3不合格或超量、超范围使用化学色素、化学添加剂等现象严重

在农产品生产加工过程中,为满足加工工艺的需要或为延长保质期或为改善产品的感观性状,往往会加入某些化学色素、添加剂等,若使用不合格或超量、超范围使用,都会造成农产品的污染。加工设备、工具、容器、包装材料若不符合食品加工的卫生要求,其中的有害化学物质,如铅、砷、镉、汞、苯、二甲苯、氯乙烯单体溶出,在一定条件下成为农产品的污染源。

1.4不合理的贮藏、保鲜等造成污染农产品的事件时有发生

在食物运输、流通过程,由于不合理的贮藏、保鲜,不遵守相关的卫生管理规定,使用不洁的或曾贮运过有毒、有害物质的仓库和运输工具,导致有害微生物入侵,污染农产品的事件时有发生。另外,由于农产品市场准入制度尚未健全,市场监督管理不严,保障体系不完善,投入不足,优质优价政策不落实等造成种种农产品质量安全问题。

2 信息不对称与农产品质量安全问题

2.1一般分析

一般说来,市场有动力提供质量安全的农产品,因为生产者(经营者)需要依靠他们的信誉来重复出售他们的产品。然而,市场通常不能提供质量安全属性符合社会需要的农产品,其原因是:第一,消费者在购买之前不能判定想要购买的农产品是否是安全的。甚至当消费者购买农产品时,他们通常也不能识别是否该农产品会使他们染病,或者长期消费该种农产品会对健康产生危害。第二,质量安全措施会增加生产者的成本,而信息的缺乏又会减少生产者提供质量安全农产品的动力。同样,消费者也不能准确的区分生产者提供的产品是安全还是危险,从而也就不能对生产者加以区分而分别给予信任或责罚。第三,当消费者得知某一农产品质量安全事件而不能将其归责于某一生产者时,消费者会简单的停止消费该类农产品,从而,安全优质农产品的生产者会受到伤害,甚至退出市场。

2.2信息不对称条件下农产品市场趋势分析

为了考察农产品质量安全信息不对称对农产品市场供求的影响,假设农产品市场具有如下特征:农产品市场处于完全竞争状态;农产品市场上,质量安全信息是不对称的,生产(经营)者对此具有完全信息,而消费者具有部分信息或完全无信息。农产品市场上的价格是体现农产品质量安全程度的唯一途径,生产者无法向消费者保证其提供信息的真实性。消费者若要自行获得农产品质量安全的全部信息,需要支付无穷大的搜寻成本,因而这是不可能的。

3 政府对农产品质量安全实施监管的依据

3.1 市场不能自行解决农产品质量安全问题

任何经济协议要能够达成并有效执行,那么这个协议对交易双方必须都是有利的,否则这个协议根本就不能达成。在信息不对称问题中,第一,对信息优势者-农产品生产(经营)者而言,他不会主动提供信息,因为这种信息的提供对其个人而言不仅可能无力可图,反而会使其丧失因信息优势而可能获取的超额利益;第二,对农产品消费者而言,他既然不能通过农产品生产者的告知而获取信息,他就会自行收集信息,而这种信息的收集不仅会使其承受过多的信息成本,还会存在信息能力不足的问题,所以农产品消费者自己收集农产品质量安全信息的行为不可能普遍成功;第三,为了促成交易的形成,农产品生产(经营)者有可能会主动提供农产品质量安全信息,农产品消费者也有可能主动收集这些信息,但这种信息的提供行为和信息的收集行为都是以促成交易为目的,只要交易一有可能达成,农产品生产(经营)者就可能会减少甚至停止信息提供,农产品消费者由于受制于预算的约束也可能会停止进一步的信息收集行为。这些因素都导致信息不对称产生的农产品质量安全问题不可能由市场自行得到解决。

3.2 政府实施监管的主要依据

由政府对农产品质量安全问题进行监管的主要依据有四:

政府具有垄断性的强制力,它可借此强制性地赋予市场主体的说明义务。这种强制力的存在克服了农产品生产(经营)者和农产品消费者之间不能达成信息提供协议的缺陷,使他们无须就信息提供问题达成任何协议也能使信息劣势主体获得较多的信息。此外,政府还能运用强制力限定信息优势者的利益获取范围,使信息优势者不能因信息优势而获利。

政府是超越市场交易主体之上的公共组织。这种公共组织对农产品质量安全信息不对称的克服有两方面的优势:其一,政府的独特地位导致其综合信息能力要强于市场主体,这使政府向市场主体提供信息成为可能;其二,与市场主体时时追求利益(效用)最大化不同,政府可以不直接追求利润,而政府税收的存在使其理应以全社会利益最大化为目标,信息的无偿提供成为可能。

政府具有组织优势,可以更有效地降低信息成本。因为政府直接提供信息的行为使社会上广大民众无须再去收集、处理信息,这种信息成本的降低是相当显然的。

政府权威的存在使其提供的信息具有公信力,政府因此对其提供的信息只须承担较轻的自我证实责任,自我证实的成本也很低,民众也较乐意接受这些信息。

4 政府实施监管的路径选择

由于制度变迁中的正式制度安排是由国家借助垄断性权利对经济主体行为的干预,政府欲使社会逐渐地实现帕累托改进,就应有意识地进行一些制度安排。因为这些制度安排具有重要的信息功能,它是一种关乎权利主体的信息性工具,传导关于当事人预期行为的信息,使行为主体在日常生活的基础上收集、处理这些信息并以此指导自己的行为(孙百昌,2003)。制度安排的设立就在于为了建立交易秩序并减少交易中的不确定性,降低交易成本并相应减少信息的不对称,一定程度上遏制机会主义行为。

4.1 强制性赋予农产品生产者说明的义务

信息不对称越严重,信息劣势者自身获取信息的可能性就越小,对信息劣势者和社会整体的危害就越大,因此也就越需要制度,需要监管。强制性赋予农产品生产者说明的义务,是政府进行信息平衡,实行有效监管的主要手段之一。

4.2激励无利害关系的知情者提供信息

政府由于受制于人力、物力、财力的限制,不可能对所有生产经营者时时刻刻进行监督,所以政府应该进行监管制度创新,让无利害关系的知情者提供信息,这样不仅能够以最低成本获得最多的信息,而且还能获得在其他制度下所不能获得的信息,从而实行更有效的监管。对农产品消费者而言,消费者处于信息劣势,消费者在进行农产品消费时,很难知道所消费的产品是否安全、卫生,是否有过多的农药残留,是否有了污染等等,由于获取这种信息对消费者而言成本过高,过高的成本使消费者获取这种信息事实上成为不可能。对生产者而言,由于政府不能对其时时刻刻进行监管,按照不确保安全卫生的程序进行农产品生产,其自身承担消极后果的可能性不大。

4.3 建立完善的农产品质量安全监管体系

针对农产品,政府应该从五个环节出发,建立起完善的质量安全监管体系,以达到降低信息不对称,保护消费者利益的目的。

农产品产地环境监管。要重点解决化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品对农业生态环境和农产品的污染,抓紧制定相关农产品的产地环境标准,全面开展农产品重点生产基地环境监测,采取切实有效的农业生态环境净化措施,保证农产品的产地环境符合要求,从源头上把好农产品质量安全关。

农业投入品监管。建立健全农业投入品的市场准入制度,严格农业投入品的生产、经营许可和登记。通过市场准入管理,引导农业投入品的结构调整与优化,逐步淘汰高残毒农业投入品品种。加强对农业投入品市场的监督管理,会同有关部门,严厉打击制售和使用假冒伪劣农业投入品行为。尽快建立农业投入品的禁用、限用制度,及向社会公布禁用、限用的农业投入品品种。

生产过程监管。指导农产品生产、经营者严格按照标准组织生产和加工,科学合理使用化肥、农药、兽药、饲料等农业投入品和灌溉、养殖用水。加快推广先进的动植物病虫害综合防治技术,推广高效低残毒农药、兽药、饲料添加剂品种,推广配方施肥技术和有机肥、复混专用肥。健全动物防疫和植物保护体系,加强动植物病虫害的检疫、防疫和防治工作。加快动物无规定疫病区建设,加大对动植物疫情的监督管理。

包装标识监管。要根据不同农产品的特点,逐步推行产品分级包装上市。对包装上市的农产品,要标明产地和生产单位,建立农产品质量安全追溯制度。

市场准入监管。在生产基地、批发市场,要逐步建立农产品自检制度。产品自检合格,方可投放市场或进入无公害农产品专营区销售。无论是生产基地,还是农产品批发市场、农贸市场,都要自觉接受和配合政府指定的检测机构的检测检验,接受执法单位对不合格产品依法做出的处理。