“委任统治制”与“国际托管制度”之比较

李艳娜

[摘要]一战结束后，美国针对殖民地问题提出了“委任统治制”的方案。二战时期，面对新的全球局势，美国又提出了“国际托管制度”的方案。委任制和托管制代表了美国处理殖民地问题的两种模式。通过分析比较这两种方案的异同，我们不但可以认识美国外交政策的特点和实质，同时也可以认识世界殖民主义的性质和机制，也有助于我们深刻地透析和洞察美国广阔和深厚的非殖民化思想传统，更好地从整体上把握和研究美国外交。

[关键词]美国，殖民地，委任统治制，国际托管制度

[中图分类号]K24[文献标识码]A[文章编号]0457—6241(2009)16—0054—05

殖民主义是近现代历史发展进程中，适应西方资本主义发展要求而产生的一个历史现象，它体现了1500年以后全球市场经济形成过程中，世界范围内发达与欠发达国家之间不断发展变化的关系。同时，殖民主义也是一个世界现象，它不仅开创了资本主义向全球扩张和东方屈从于西方的时代，而且促使国际社会深层结构发生剧烈变化，推动了整个世界朝着一体化的方向发展。但是，随着历史的演进，殖民主义本身的弊病也越来越突出，终于在19世纪后半期陷入严重的危机。第一次世界大战前后，随着亚非拉民族解放运动的蓬勃开展，殖民地问题愈来愈引起国际社会的关注。与此同时，为了适应在世界事务中发挥重大影响和作用的需求，美国开始要求摧毁旧的以欧洲为中心的世界体系，以逐步取代欧洲的世界优势地位，问鼎世界霸权，而在此过程中，非殖民化则成为其构建以美国为核心的新的世界体系的必要手段。第一次世界大战结束以来，美国直接介入了世界殖民地问题的解决过程：从一战后提出国际联盟的“委任统治制”到二战期间罗斯福构筑“国际托管制度”，美国关于殖民地问题的政策变迁深刻影响了战后的世界非殖民化运动和20世纪的世界历史进程。

一、威尔逊与委任统治制

委任统治制确立于第一次世界大战之后，它规定战胜国以国际联盟的名义对德国殖民地和奥斯曼帝国属地进行重新分割，并由指定的“先进国”进行统治和管理。1918年初，美国总统威尔逊在国会演说中提出了战后处理德国和其他战败国所拥有殖民地的原则，认为一个殖民国家不应作为殖民地的主人行事，而应作为当地居民和国际利益的委托人行事。在1919年1月召开的巴黎和会上，战胜国将德国和土耳其的殖民地以委任统治的形式进行瓜分，在国际联盟盟约第22条中规定：(1)凡殖民地及领土，在战后不再从属于原宗主国，而对那些尚不便于实行自治的地区则实行委任统治的原则，委任统治制度的目的是要保证将居住在该地区内人民之福利及发展视作文明之神圣任务。(2)国联按各先进国的能力、意愿来授予他们的统治的资格，受任国此后承担管理的任务。(3)按照委任统治地区的社会发展、领土范围、经济状况来规定受任国对当地管理的程度。(4)将委任统治地分成甲、乙、丙三种类型：对政治经济比较发达的甲类地区，受任国的任务只是提供行政上的指导和帮助；对政治经济比较落后的乙类地区，受任国根据规定的条件负行政统治的责任；对地瘠民贫、人烟稀少的丙类地区，受任国遵照规定条件，将它们作为自己领土的一部分进行统治。委任制运作由国际联盟的一个常设委员会所监督，它主要是审查委任统治国提交给国联的殖民地年鉴报告和接收处理殖民地人民的请愿。常设委员会由法、英、比、荷、西、葡、日等国各派一人组成，此外从没有殖民地的国家中提供三名代表，以保证公平和公正。后来，由于国内的普遍反对，美国并没有参加国际联盟及其殖民地区的委任统治。在英法等国的强烈反对下，威尔逊主张的“委任统治制”也没有适用于所有的殖民地，只是局限于战败国德国和奥匈帝国的殖民地。这样，一战后的殖民地问题并没有得到彻底的解决，只是进行了有限的管理，具有很大的局限性。

委任统治制的提出标志着一战后帝国主义殖民统治总政策的一种新动向，即以国际化的形式解决殖民地统治问题。过去那种由几个帝国主义国家私下瓜分、直接兼并殖民地的方式，逐渐由在国际性组织监督下、按国际法貌似公正地解决列强纠纷，以避免更大的国际冲突的方式所代替。然而，委任统治制取得的成果很小，它并没有从根本上改变帝国主义列强根据实力占有殖民地的现状，它实质上是一种在国联名义伪装下的变相的殖民主义。当时，列宁曾指出：“所谓分配殖民地委任统治权，就是分配被委任去盗窃和抢劫的权利。”二战前后，随着帝国主义殖民体系渐趋崩溃，“委任统治制”也就名存实亡了，旋即取而代之的是罗斯福的国际托管制度。

二、罗斯福与国际托管制度

罗斯福政府的一项主要外交成就，就是决定在战后终止西方殖民体系。罗斯福及其外交顾问都相信，殖民主义是压迫性的，同时也是不公正的，从伦理上讲是没有任何辩护余地的；从现实的角度看，殖民主义注定要消亡，因为西方殖民主义抵挡不住亚非民族主义运动的反抗。他们认为，试图在战后对亚非地区加强殖民统治，只会招致这些地区人民的强烈反对，并造成新的国际和地区冲突。罗斯福的目的是要瓦解欧洲在亚洲和非洲旧的殖民帝国和势力范围，以保证自由贸易体制的正常发展。基于上述原因，罗斯福政府不断运用自己的影响，促使非洲、中东和亚洲的殖民体系走向解体。但是，罗斯福的反殖民主义的政策并不是抽象的，在殖民地问题上，罗斯福采取了实用主义的政策。在第二次世界大战期间，美国同欧洲诸国合作击败德日法西斯，罗斯福需要在战时和战后保持这种合作关系。同时，他也怀疑殖民地和附属国人民是否能够迅速走向自治，担心过早实行自治可能会导致的后果。权衡利弊之下，罗斯福提出了针对该问题的国际托管制度。

国际托管制度是罗斯福在新时期下对殖民地问题提出的新的解决方案。它主张通过一个全球性的组织(即后来的联合国一作者注)把某些尚没有获得自治权的地区委托给一个或几个会员国，在联合国监督下进行暂时管理。托管国承担托管地的民政和军事责任，托管地将在政治、经济、社会及教育取得进步的条件下获得独立。就其实质而言，国际托管制度同样是帝国主义国家继续其殖民统治的一种方式。

罗斯福设想将国际托管制度适用于一切附属领土，授权联合国管理当局，确定托管协定条款，修改托管条款以及结束托管领土的托管地位。旧金山会议前夕，美国提交了关于国际托管制度的完整方案。该方案指出：“旧金山会议将要讨论的是托管制可能成立的机构。美国政府认为设立一种只适用于下列范围的领土的托管制度是完全切实可行的，这些地区按托管的安排，置于这种托管制度之下：一是现在委任统治下的领土；二是因第二次世界大战结果从敌国割离的领土；三是对所在地负有行政管理责任的国家自愿置于托管制度之下的领土。这个制度应协议规定(1)保持美国的军事和战略权利；(2)为