论行政程序对行政自由裁量权的规制

张建朝

摘要:行政自由裁量权是现代行政管理的客观需要,它的存在有效地提高了行政效率。然而,其自身固有的特性和缺陷又决定了对其进行控制的必要,以达到行政法治的目的。行政程序可以弥补成文法的不足,对行政自由裁量权具有规范、均衡公正与效率的价值,对促进行政自由裁量权合理运行具有积极的意义。

关键词:行政程序;行政自由裁量权;程序公正;效率

中图分类号:D73/31文献标志码:A文章编号:1673-291X(2009)15-0248-02

一、行政自由裁量权存在的必要性

所谓自由裁量权,有的学者认为,“凡法律没有详细规定,行政机关在处理具体事务时,可以依照自己的判断采取适当的方法,是自由裁量的行政措施。”[1]有的学者认为,“行政机关在法律明示授权或消极默许的范围内,基于行政的目的,自由斟酌,自由选择而做出一定的具体行政行为。”[2]从各个学者的表述中不难看出:他们对行政自由裁量权的内涵理解是一致的,即行政主体在权限范围内,行政权力缺乏羁束性情况下,便宜行使的权力。但对行政自由裁量权的外延范围确定持有不同的观点,即有的学者将其限定在执法领域,有的将其扩展到立法领域,有的则没有明确说明。在此,笔者将行政自由裁量权限定于执法领域,将其运行作为一种具体行政行为来研究。在实践过程中其积极意义主要表现如下:

1.行政管理对象的广泛性、复杂性以及环境的多变性是其存在的前提。新世纪的到来,经济发展突飞猛进,科学技术日新月异,从各个领域深刻地影响、改变了社会的生产生活方式,使得行政管理活动的范围与强度不再局限于传统的领域中,进而渗透到社会管理的方方面面。面对纷繁复杂、急剧变化的社会环境,行政管理的专业性、技术性日益增强。因此,在事实上和法律上必须承认行政主体在法律规定的范围内自行判断、自行选择和自由决定以作出公正而恰当的具体行政行为的权力,即行政自由裁量权[3]。

2.弥补成文法不足,实现行政管理高效率的诉求,离不开行政自由裁量权。由于成文法仅为原则性、大纲性的规定,条文有限;也因为立法机关并非常年开会,立法程序繁琐,法律一旦规定,不便轻易修改,具有相当的固定性[4]。但是,社会现象复杂多变,新事物、新现象层出不穷,有限而固定的成文法很难适应实际生活的需要。同时,法治和高效的原则又不容放弃,要充分调动执法者的积极性、主动性、创造性,面对复杂多变的社会现象作出迅速的反应,就必须保证行政执法者在合法的前提下享有广泛的行政自由裁量权,弥补成文法的局限性,提高行政管理效率。

二、行政自由裁量权的负效应

任何事物都是一分为二的,一方面,行政自由裁量权弥补了成文法的不足,提高了行政管理效率;另一方面,广泛的行政自由裁量权的行使,在缺乏程序约束及必要的监督下,导致了行政自由裁量权的滥用,对行政法治构成威胁。其具体表现在:

1.滥用职权。行政主体行使职能时,出于非正当的目的,背离法律、法规的原则和精神,“形神分离”式的执法。(1)以全谋私,在实施具体行政行为时,利用职权实现个人的目的,为自己及相关利害人谋私。(2)武断专横,在执行任务时,恣意武断,不考虑实际情况的可行行性,轻率地作出处理决定。(3)具体方式的滥用,如滥用、乱用刑具,对行政相对人进行威胁、捆打等违法行为。

2.处罚显失公平。在行使行政自由裁量权时,违背法治合理性原则,没有做到公正、客观、合理。(1)畸轻畸重,指对同一案件而言,行政处罚与行政相对人的违法程度不成比例,情节轻度,处罚明显较重;情节严重的,却给予了较轻的处罚。(2)同责不同罚或不同责同罚,即行政相对人违法责任相同或相似,处罚却明显不一致;而不同违法程度的行政相对人,却给予了相同程度的处罚,带有明显“内部裁量”的倾向。(3)由于行政执法者对法律的错误理解,从而作出不当的行政自由裁量行为。

3.具体的行政不作为。即在执法实践中,应该采取行政作为的却没有采取行动,拖延、拒绝履行法定职责,使行政相对人的权益处于不确定或危害的状态中。其主要存在于二种行政行为:(1)行政许可行为;(2)行政保护行为。对此二类行为,有点明文规定了其时限,有点则没有明确的说明,但无论在任何的情况下,行政主体都应该从效率出发,及时、合理地履行职责,保护相对人的利益。在实践中,出于某种不正当动机,具体行政不作为现象大有存在。

三、行政程序在规制行政自由裁量权过程中的价值体现

行政自由裁量权的运作方式表明,行政自由裁量权的负效应是因为它的脱轨或逆向运行的结果。行政程序是为行政权力运行设置一种安全的运行模式。“程序的实质是管理和决定的非人情化,其一切布置是为了限制恣意,专断和(任意)裁量。”[5]在行政管理活动实践中行政程序的价值主要体现如下:

1.保护行政相对人权利,保证行政过程公正,实现程序正义。行政程序一旦法律化,行政主体在选择行为方式、方法、步骤时就必须遵循程序规定,即按照法定程序的方式、方法、步骤去作为,否则就要承担相应的法律责任[6]。同时,作为权力客体的行政相对人有权力要求行政主体按法定程序作为,从而形成了对正确行使行政自由裁量权的监督,遏制了行政自由裁量权的滥用,有效地保护了行政相对人的权利。

英国有句古老的谚语“迟来的正义为非正义”,行政程序的设定可以对行政自由裁量权起到前导控制作用,有效避免了以行政救济等方式的事后控制,及时地保护了行政相对人的权利,保证了行政过程的公正,实现了程序正义。

2.有效整合行政资源,提高行政效率。管理活动从某种角度可以划分为二类活动:(1)程序性管理活动,即指有章可循,照章运作便可取得预想效果的管理活动。(2)非程序性管理活动,即指无章可循,需要边运作边探讨的管理活动。同时,我们可以充分发挥主观能动性对管理活动的规律加以认识把握,把非程序管理活动转化为程序性管理活动,以降低环境的复杂性、不确定性对管理活动的冲击,确保管理活动高效、有序地实现管理目标。任何管理活动的实施都需要消耗一定的人力、物力、财力等各方面资源,包括管理本身成本和机会成本二大部分。行政管理活动也不例外,在资源有限的前提下,行政程序作为行政过程客观规律的法律化,以法律的方式规定了内在赋有经济逻辑和宗旨的方法、方式、步骤,降低了行政成本,实现了对有限资源的有效整合。同时,行政程序对行政自由裁量权的事前控制,把一切不当行政自由裁量行为消灭在萌芽状态,避免了事后控制,消除了行政自由裁量的错误成本,保证了行政活动的确定性,有利于行政管理目标的顺利实现,切实提高行政管理效率。

四、行政程序对行政自由裁量权规制制度的建设

任何行政权的行使都不能脱离一定事实上的方式、步骤和时限构成的时空范围。因此,没有行政程序就不存在行政权具体运作。由于行政自由裁量权的重要性和内容不同,权利性质各异,所以行政自由裁量权的行使不可能只有一个通用的程序规则。在此,笔者认为,行政程序对行政自由裁量权规范制度的构建应从以下几方面进行:

1.重视时效制度,发挥行政程序对行政自由裁量权效率作用。所谓的时效制度是对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制,以保证行政效率和当事人合法权益的程序制度。各国在行政程序行政立法中都毫无保留地在行政程序各个阶段规定了时效制度。中国也不例外,可见时效制度在行政活动中的重要性,所谓行政效率即行政活动的生命,这么讲一点也不夸张。

2.优化中立制度,发挥行政程序对行政自由裁量权公正作用。自然公正原则重要的信条之一:任何人都不得当自己的法官。因此,当行政主体在行使行政自由裁量权时,因其与所处理的法律事务有利益关系,为保证实体处理结果和程序进展的公正性,应当回避。其作为自然正义理论重要原则之一的中立制度对避免行政自由裁量异化,保障公正起着十分重要的作用

3.完善听证制度,发挥行政程序对行政自由裁量权监督作用。所谓听证制度,即行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政主体告知决定理由和听证权利,行政相对人随之向行政主体表达意见,提供证据,以及行政主体听取意见,接纳其证据的程序所构成的一种法律制度[7]。中国在1996年《行政处罚法》中正式确立了听证制度,第32条规定,行政主体对行政相对人实施处罚时,相对人有权进行陈述和申辩,行政主体应该认真听取,核实行政相对人提出的事实、理由和论据,采纳成立的意见,行政主体不得因当事人申辩而加重处罚。

此项制度真正体现了行政相对人的主体性和参与的平等性;同时,对行政机关作出公正决定提供了程序保障,通过行政相对人对行政自由裁量权的监督,保证行政自由裁量的合理性。

4.健全信息公开制度,发挥行政程序对行政自由裁量权透明作用。信息公开制度是指凡是涉及行政相对人权利义务的,只要是不属于法律法规规定应予保密的范围,都应该一律向社会公开,依法允许公众查询、复制。中国的法律法规尚无对情报公开制度统一、明确、详细的规定,但有关法律已作了部分规定,如《中华人民共和国行政处罚法》第4条规定,对违法行为给予行政处罚的决定,必须予以公布,未经公布的决定,不得作为行政处罚的依据。

此项制度增加了行政透明度,扩大了民主参与的途径,有利地扼制了行政自由裁量权的滥用和腐败的产生。

参考文献:

[1]王岷灿.行政法概要[M].北京:北京法律出版社,1983.

[2]傅国云.行政自由裁量权与权力制约的法律思考[J].行政法学研究,1994,(1).

[3]司久贵.行政自由裁量权若干问题探讨[J].行政法学研究,1998,(2):29.

[4]张国庆.行政管理学概论:第2版[M].北京:中国人民大学出版社,2000:428.

[5]季卫东.法律程序的意义[J].中国社会科学,1993,(1).

[6]陈丽芳.论行政程序对行政自由裁量权的控制[J].河北法学,2000,(4):32.

[7]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,1999:269.

[责任编辑陈凤雪]