中部农村地区教学点：谁来管，谁在教？

杨润勇

[摘要]通过对赣南地区H县的调研发现，中部农村教学点管理存在认识偏差、管理力量薄弱、管理难度增加、办学经费不足等问题。建议教育管理人员正确看待教学点，消除对教学点的歧视，树立以人为本的管理观。县、乡(镇)和中心学校要形成管理合力，逐步实现教学点办学标准化和管理规范化。

[关键词]中部地区；农村教育；教学点；布局调整

[中图分类号]G63[文献标识码]B[文章编号]1002-2384(2009)09-0015-04

20世纪80年代中期，国家提出“普及义务教育”的政策，中部农村地区普遍落实就近入学的目标，“村村建学校”，农村教学点大量增加。1998年，教育部颁发《关于认真做好“两基”验收后巩固提高工作的若干意见》，提出“遵循方便学生就近入学和充分利用教育资源，提高办学规模、效益原则，合理调整中小学校布局”的要求。中部地区农村中小学开始优化教育资源配置，部分教学点被撤销，数量有所下降。2004年《国家西部地区“两基”攻坚计划》出台后，中部地区开始兴建寄宿制学校，中小学布局再度调整，教学点被大量削减。总体来看，国家对农村教学点的管理政策经历了“扩点——压缩——调整”的过程。当前，国家对教学点政策越来越趋于实事求是。2006年，教育部颁发《关于实事求是地做好农村中小学布局调整工作的通知》和《关于切实解决农村边远山区交通不便地区中小学生上学远问题的有关事项的通知》，明确提出：“农村教学点的调整要在保证学生就近入学的前提下进行，在交通不便的地区仍须保留必要的小学和教学点”。

教学点在中部农村地区的作用独特，具有一定规模。目前，为解决边远山区低学龄儿童上学路途偏远、交通不便的难题，中部农村地区仍保留了一定数量的教学点。随着中部地区学龄人口逐年减少，部分村级小学也演变成教学点，教学点数量有所回升。但是多年来的反复调整，导致当前教学点的办学与管理问题多多，需要引起高度重视。2008年下半年，中央教育科学研究所驻赣州教育综合改革实验区工作组对赣南地区H县进行调查，共走访了9个乡(镇)，重点调研了11个教学点，并对县主管领导、教育局职能部门人员、中心学校校长、教学点教师及学生家长等60余人进行了访谈，对中心学校和教学点师生300余人进行了问卷调查，重点调研了教学点管理中存在的主要问题。

问题

1对教学点存在认识偏差

部分教育管理者认为，教学点是制约农村义务教育质量提高的罪魁祸首，应予以彻底取消。调研发现，从2002年开始，H县共实施了两轮学校布局调整，在第二轮调整中采取了“小学阶段以镇为主”的布局调整策略，计划打破多年来“村村有完小、教学点”的局面，用3到5年的时间“全部撤并所有教学点”。到2007年底，全县削减教学点44个，占2003年教学点总数的2／3左右。此举导致数个边远村镇出现了学生入学难的问题，有关部门不得不于2008年恢复了10个教学点。全县现有村小以上小学232所，教学点38个。对教学点“一刀切”的撤并方式，反映了一些管理者不顾农村地区实际，盲目追求规模效益，忽视教育规律的错误认识。

有的教育管理者则抱有“教学点无关大局”的思想。接近半数的被访谈领导(包括县教育局人员、学校校长等)认为，教学点所涉及的毕竟只是少数低年级学生，在农村地区办学经费有限、整体水平还不高的情况下，先牺牲一下教学点的利益，重点保证中心学校、完全小学的发展，既是必要的也是必需的。

部分农村校长、教师认为，“教学点的取消只是一个时间早晚的问题”。多数农村校长认为，现在没有必要投入更多的财力、物力来改善教学点的条件，只要能够让其“简单维持”下去就可以了。

83％的教学点的教师认为，正是有关部门“对教学点不重视，另眼看待”，才导致了“教学点办学水平与中心学校差距越来越大”。

2对教学点的管理力量薄弱

近年来，中部各地已陆续落实了国务院《关于基础教育改革与发展的决定》(以下简称《决定》)和国务院办公厅《关于完善农村义务教育管理体制的通知》中关于“以县为主”、“撤销乡(镇)教育办(学区)、实行中心校建制”的要求。对教学点的管理实际上形成了以乡(镇)中心校管理为主、县乡(镇)共同负责的管理机制。调研发现，新管理机制形成后，对教学点的管理普遍存在管理力量薄弱的问题。

(1)县级部门对教学点的管理“无暇顾及”、“鞭长莫及”

在调研的9个乡(镇)中，有8个乡(镇)教学点的教师反映，无论是在布局调整过程中，还是合并校完成后，教学点的办学条件和设施都“没有丝毫改变”。11个教学点均没有校门、活动场地、图书室、实验室，只有两个教学点分别拥有1台计算机(不能联网)。县教育主管部门领导承认，“实行‘以县为主体制后。县级财政压力陡增，特别是近年来义务教育债务偿还和寄宿制学校建设，占用了大量的资金，投入了大量的精力，对于教学点建设基本顾不过来”。此外，“由于县里人员有限，加上山区交通十分不方便，所以对教学点的教育教学管理基本上都下放到了中心学校”。我们所调研的教学点的教师反映，县教研、教师培训等业务部门的人员“从未来过教学点”。

(2)乡(镇)政府对教学点“管理缺位”

按照《决定》的要求，义务教育管理实行“以县为主”体制后，乡(镇)政府对本区域义务教育的发展仍负有重要责任。但调研发现，H县9个乡(镇)对于教学点的办学条件改善、校舍维护、危房改造，已经从“普九”期间的“大包大揽”变成了“全身而退”，乡(镇)政府在教育管理体系中的位置被严重边缘化，乡(镇)政府对于教学点方方面面的管理都有缺位之嫌。

(3)乡(镇)中心学校对教学点的管理“心有余而力不足”

乡(镇)中心学校人力不足。调研中发现，虽然9个乡(镇)的中心学校都安排一两名领导班子成员(一般都是副校长)兼管全乡(镇)教育教学工作，但是，由于中心学校人力有限，所以这些兼管的领导往往把精力放在中心学校本部。即便偶有时间到下边去，一般也只巡视到完小，“根本顾不上教学点”。

乡(镇)中心学校校长的精力、能力不足。按照国务院要求，“教育教学业务管理由乡(镇)中心学校校长负责”。但现在实际上形成了“中心校管全乡(镇)”的局面，中心学校的管理范围已经拓宽到业务管理之外了。中心学校校长既是教育教学业务管理的责任人，又是全乡(镇)的教育行政管理者，承担了原来乡(镇)教育办公室的行政职能。调研表明，当前中心学校“普遍规模大，多为寄宿制学生”，中心学校本身的管理工作十分繁杂。很多时候，

中心学校对本乡(镇)村小、教学点的管理工作只好搁置；与此同时，中心学校虽有上级的明确要求，但未能与乡(镇)政府确立清晰的责任关系和工作关系，加之各方面资源不足，因此中心学校在教学点管理中能动性不强、积极性不高。

3教学点的管理难度有所增加

(1)教学点的地理位置更加偏远

经过新一轮并校后，农村地区所保留的教学点都属于那种“地处偏远，撤掉了就会影响当地学生入学”的情况，教学点布局更加分散，距离中心学校普遍较远。调研组调查的11个教学点，与中心学校距离都在5华里以上，而且交通十分不便。中心学校与数学点联系也非常困难。由于种种原因，9个乡(镇)中只有一个镇的两个教学点安装了电话，其他乡(镇)中心学校与教学点的联系只能靠人力沟通。

(2)教学点的教师几乎无法更新、流动

调研发现，“年轻的毕业生普遍不愿意待在条件差、生活单调的教学点”，“近5年内，(中心学校)没有向教学点派过一位新教师”。教学点缺乏住宿等基本生活条件，任教教师只能“走教”，这在客观上导致教学点教师只能来自距离教学点较近的村子。于是，附近村子里年龄大的老教师，就成了教学点教师的最佳人选。如果找不到合适的人选，就只好聘代课教师。截止到2009年3月，在H县教学点任教的教师中，代课教师的比例达到86％，共482人，占全县现有代课教师总数的73％。由于疏于管理，所以教学点的教师大都进取心不强，“农活与学校工作兼顾”的情况比较普遍，存在“偏安一隅、得过且过”的思想。

(3)学生管理的难度越来越大

教学点的教师普遍反映，“教学点的生源很不稳定，学生随时有可能转入中心小学，有条件的还可以选择私立学校”。教学点留守儿童所占比例增加。在11个教学点一至三年级的242名学生中，留守儿童就占了78名，有两个教学点几乎全部是留守儿童。在这样的教学点，教师除了要负责教学工作外，还要付出更多的精力来关照留守儿童，学生安全管理的难度很大。

4教学点生均公用经费严重不足

当前，各级政府下拨的资金实施专户管理，直通到中心学校，教学点纳入乡(镇)中心学校统一代编。农村地区每个小学生年度公用经费标准为300元，资金都由中心学校统一管理。2008年，11个教学点生均公用经费实际支出60元，个别教学点只有30多元，几乎所有中心学校都有“以各种理由减少教学点生均经费”的情况。

5教学点的教师培训、教研活动多流于形式

“中心学校组织的业务活动，如果不是安排在周末，教学点的教师就难以参加。因为教学点教师一旦去参加活动，学校就没有教师了，学生就得放假”。至于其他类型的教育教学研究活动，甚至教师培训工作，“教学点教师可以不参加”已经成了“约定俗成”的“公开秘密”。另外，在11个教学点中，有7个教学点必须组织复式教学。而“复式教学在中心学校很少使用，所以教学点的教学方式与中心学校差别很大”，这也是教学点不能进入乡(镇)教育研究丰流的一个重要原因。

建议

1正确看待农村教学点

当前，在中部地区城市化进程加快、农村地区学龄人口减少的背景下，教学点仍是中部农村边远地区实施义务教育的重要组织形式，它对方便学生就近入学、降低辍学率具有不可替代的作用。而有关部门对教学点“忽视淡漠”的倾向，导致教学点逐步变成农村教育发展的最薄弱环节，这在一定程度上制约着农村义务教育整体办学水平的提高，如果不适时予以重视，那么必然会加剧城乡教育发展的不均衡。

教学点的小规模办学，并不必然导致教育质量低下。很多地区的办学实践证明，不少教学点的教学质量远远高于中心学校。“各级教育主管部门要清醒地认识到，恰恰是管理不到位，使得很多教学点成了教育管理盲区，制约了教学点教育教学水平的提高。

因此，地方政府面临的当务之急就是消除对教学点的歧视，赋予教学点与完小平等的地位。各地应在认真落实与教学点相关的“农村寄宿制学校建设工程”、“农村中小学现代远程教育工程”、农村贫困地区义务教育学生“两免一补”等重大工程和项目的同时，根据教学点的办学实际，全面改善其办学条件。

2树立“以人为本”的管理观

一些地方政府之所以急于撤并教学点，主要是为了追求所谓的规模效益，而很少考虑学生的实际情况，这导致偏远地区学生辍学现象十分严重。为此，各级主管部门在制定和执行相关政策时，要摒弃片面追求效率的观点，树立“以人为本”的管理观念。要明确新背景下农村中小学布局调整的管理思路，坚持低年级学生就近入学的基本原则，根据本区域教育发展状况、人口变动情况和人民群众承受能力，决定教学点的撤、并、留，做到超前谋划、科学规划、实事求是。

3县、乡(镇)和中心学校要形成管理合力

县、乡(镇)和中心学校在教学点管理中既要分工，明确各自的职责，又要合作，形成管理合力。具体而言：

(1)明确教学点建设与管理的基本标准

各县区应根据实际情况，明确教学点办学的基本标准，解决教学点设置与管理随意化的问题。除根据当地实际情况，参照中心学校办学的标准对教学点的硬件建设提出基本要求外，还要对中心学校管理教学点的职责任务、内容方式等提出明确的要求，逐步实现管理规范化。

(2)加强对教学点的经费投入与管理

各县区教育主管部门要履行职责，基于教学点偏于薄弱的问题，建议设立专项资金改善办学条件。中心学校要保证教学点的公用经费足额到位，履行预算编制、经费管理职责，争取乡(镇)、村对教学点建设的经费支持，逐步实现教学点办学标准化。

(3)完善教学点的管理机制

进一步明确中心学校的职能定位，提升中心学校的管理职能，加强中心学校的领导力量。中心学校要设立视导人员，专职负责全乡(镇)教学点的教育教学管理工作。县乡两级教育主管部门要充分发挥统筹管理作用，建立完善的保障机制、监督机制、制约机制和考核机制，对教学点进行全程管理。

(4)创新教学点的教师管理制度

改变现有教学点以“老弱”教师为主的局面，全面构建固定岗位与流动岗位相结合的教学点教师管理模式。在乡(镇)区域内形成骨干教师巡回授课、紧缺专业教师流动教学制度，实现区域内教师资源共享。同时，有关部门要出台优惠激励政策，鼓励优秀教师以不同方式到教学点任教，提升教学点教师队伍的整体水平。