安全生产行政许可制度研究

刘 露 覃 蓉

摘要生产安全问题是在经济发展大潮中,在我国转型时期出现的,是影响人民生命财产安全的重大问题。我国对高危行业实行安全生产许可制度,建立安全生产市场准入机制,是行政许可法在生产领域的具体运用,是依法强化安全生产管理的重要标志,意义深远。但安全生产行政许可制度发展时间比较短,在实践中也暴露出不少问题。本文就安全生产行政许可制度在实践中产生的问题进行分析,并提出了相应的对策对该制度予以改进和完善。

关键词安全生产行政许可制度 政府规章

中图分类号:D922.1 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-044-02

一、安全生产行政许可制度相关概念的梳理

为全面了解生产安全行政许可制度,首先必须对相关概念加以明晰:

(一)安全生产

安全生产是指企事业单位在劳动生产过程中的人身安全、设备和产品安全,以及交通运输安全等。也就是说,为了使劳动过程在符合安全要求的物质条件和工作秩序下进行,防止伤亡事故、设备事故及各种灾害的发生,保障劳动者的安全健康和生产、劳动过程的正常进行而采取的各种措施和从事的一切活动。它既包括对劳动者的保护,也包括对生产、财物、环境的保护,使生产活动正常进行。

(二)行政许可

行政许可亦称行政审批,是指在法律一般禁止的情况下,有权行政机关根据行政相对人的申请,依法解除相对人的不作为义务,恢复相对人为某种行为的自由的行政行为。政许可制度有如下五个特点:1.行政行为的主体是对许可事项有管理权限的行政机关,而不是其他社会组织。2.行政许可是为了实施行政管理而为的行为,其目的在于预先消除公益上的危险或者其他影响社会秩序的因素。3.行政许可的内容是国家一般限制和禁止的活动。4.行政许可是依据相对人的申请而作出的行政行为,行政主体在行政相对方未提出申请的情况下不能主动赋予相对方某种资格或者权利。5.行政许可具有严格的法定性。

(三)安全生产行政许可

安全生产行政许可是行政主体在安全生产领域内实施的行政许可。所谓安全生产行政许可制度就是指有权行政机关根据公民、法人或者其它组织的申请,经依法审查,准予其从事特定生产经营活动的行为。

根据《行政许可法》、《安全生产法》、《矿山安全法》、《煤矿安全监察条例》、《安全生产许可证条例》等法律和行政法规规定,我国安全生产行政许可实施的对象包括矿山企业、建筑施工企业、危险化学品、烟花爆竹、民用爆破器材生产企业及法律、法规规定的其他企业及事项。

二、我国安全生产行政许可制度实施过程中存在的问题

安全生产领域涉及公共安全、公民的生命健康等,必须实行行政许可制度。在生产领域,特别是针对某些高危行业实行行政许可制度,对于促进企业安全生产,减少重大、特大事故的发生意义重大。事实上,近几年,初步形成的安全生产准入的行政许可体系也确实对维护市场秩序,加强企业安全生产管理起到了非常大的作用,但毕竟这一制度发展时间较短,在实际操作过程中也暴露出一些问题:

(一)部分政府规章设定的安全生产行政许可缺乏合法性依据

目前,规范生产安全行政许可的法律法规主要有《安全生产法》、《矿山安全法》、《安全生产许可证条例》以及《煤矿安全监察条例》。在规章方面,国家安全监管部门和省级安全监管部门实施的部分行政许可,主要法律依据是国家安全监管总局和原国家安全监管局的规章。例如,在国家安全监管总局颁布的《安全生产检测检验机构管理规定》和原国家安全监管局颁布的《安全评价机构管理规定》《小型露天采石场安全生产暂行规定》中,分别设定了安全生产检测检验机构、安全评价机构和小型矿山开采方案的资质许可,这些许可在国家和省2级安全监管部门中已经实施。但是国家安全监管总局和原国家安全监管局设定许可的这部分规章的合法性依据却是值得我们思考的问题。根据《行政许可法》,行政许可的权限和程序应由法律、法规直接规定,行政主体不得随意增设和滥设许可权,不得借行政许可制度限制公民的法定权利和自由。《行政许可法》对行政许可的设定机关和方式作了明确的规定和严格的限制:根据《行政许可法》的规定,法律可以设定行政许可。尚未制定法律的,行政法规可以设定行政许可。必要时,国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可。实施后,除临时性行政许可事项外,国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律,或者自行制定行政法规。《行政许可法》明确规定国务院部门规章没有行政许可设定权。立法部门之所以做这样的规定,主要考虑到国务院各部门不宜自我授权,为本部门或本系统设定和扩大权力。也就是说,国家安全监管总局和原国家安全监管局设定行政许可的这部分规章是缺乏合法性依据的。

(二)安全生产行政许可颁发管理人员失职、渎职及腐败现象严重

目前在安全生产行政许可的管理上,重许可、轻监管或者只许可、不监管的现象比较普遍。市场进入很难,一旦进入后却又缺乏监管。其结果是,实施行政许可后该管的事仍然没有管住、管好。由于缺乏事后的监管,行政机关对已发放的许可证很难有效地进行控制。一些地方出现了非法转让、倒卖、出租许可证等违法现象,致使一些不具备许可资格的公民、法人和组织非法持有安全生产许可证,严重扰乱了安全生产秩序和安全监管秩序,损害了行政机关的威信和其在社会公众心目中的良好形象。日常监管草率马虎,流于形式,只发证不监管,以罚款代替监管,留下大量真空地带和事故隐患,使许多非法违法生产的企业单位有空可钻,酿成了许多事故的发生。法国政治学家孟德斯鸠曾指出∶一切有权力的人都容易滥用权力,这是一条万古不易的定理。英国历史学家约翰、阿克顿也曾断言∶绝对的权力必然产生绝对的腐败。行政机关实施行政许可缺乏有往往只有权力、没有责任,缺乏公开、有效的监督制约机制。由于利益的驱使和监督的缺位,部分行政主体和国家工作人员,利用手中的权力谋取私利,与非法违法生产企业结成利益同盟,充当其保护伞,腐败现象严重。

(三)生产安全行政许可权存在交叉

按照安全生产行政许可的主体及其活动的范围划分,建筑施工有施工单位资质许可、安全生产许可、施工许可;烟花爆竹有安全生产许可、经营许可、运输许可、燃放许可;民爆器材有安全许可;煤矿有采矿许可、安全生产许可、经营许可、矿长安全资格许可、主要负责人许可和安全管理人员许可;非煤矿山有采矿许可、安全生产许可、矿长安全资格许可、主要负责人许可和安全管理人员许可;危险化学品有安全生产许可、储存许可、经营许可、运输许可、主要负责人许可和安全管理人员许可;各行业特种作业人员资格许可等。在安全生产领域,存在着多头管理,许可交叉的情况,有关部门的行政许可交叉,许可信息不通畅,给许可实施带来了一定的工作障碍,甚至会出现违法的许可行为。

(四)行政许可程序方面存在的问题

在实践中,生产安全行政许可实施的程序上还很不完善,而且缺乏公开性、公正性和透明度。某些部门在行政许可的实施过程中,设置了诸多环节和繁琐的手续,一些基本的程序规则,如回避规则,说明理由规则,听辩规则,听证规则等还不够健全。违背了依法行政的原则,侵犯了行政相对人的相应的权利,不利于提高企业办理生产安全许可证的积极性,也不利于安全生产许可证的颁发管理工作的进一步开展和深入。

三、完善我国安全生产行政许可制度的初步设想

(一)完善许可设定的合法性,建立健全安全生产行政许可法律体系

全面、严谨并且可操作性强的安全法规的制定是生产安全的保证和前提。而我国目前规制安全生产行政许可的法律法规还不全面,还没有形成完整统一的体系。正如前文提到,部分正在实施的许可是由不具备安全生产许可设定权的部门规章设定的。鉴于此,对于国务院各部门在《行政许可法》实施前已经发布的,确需继续实施的行政许可,可由国务院制定行政法规或发布决定予以确认;或者通过修改相关的法律,将这部分许可通过法律加以设定。针对行政机关工作人员在实施行政许可过程中缺乏有效的监督制约机制,腐败现象严重的问题,笔者认为要加大对失职、渎职人员的违法违规行为的处罚力度,完善相关责任立法。虽然《安全生产许可证条例》第十八条有所规定,但明显操作性不强。

(二)对安全监察部门实行垂直领导,加强安全生产行政许可的事后监管

在目前的政权体制下,省级以下的安全生产监察部门受国家安全监察部门和政府的双重领导。由于政治和经济方面的种种原因,政府往往存在地方保护主义倾向,甚至与部分企业形成了利益共同体。地方政府的安全监察部门受政府的领导,难免在监管工作中会受到政府的影响而不得不监管疲软。鉴于此,笔者认为,可以考虑对安全生产监察部门实行垂直管理,参照银行和税务系统的设置,加强其独立性,减少地方政府的干扰。同时,加强安全生产行政许可部门的监管意识,将许可过后的监管过程程序化,制度化,用具体法律法规固定化,对因为失职、渎职行为而发生事故的工作人员责任化。

(三)建立行政许可联动实施机制和许可信息通报制度

对于某一生产经营单位实施相关行政许可和进行监管的机关往往不止一个,相关行政许可之间是相互衔接的。相关行政许可实施机关只有互相配合,各司其职,才能形成严密的安全准入监督管理体系。对于行政许可事项交叉的各部门应建立许可通报制度,方便许可部门及时掌握企业获得或终止各种许可事项的信息,相关行政许可实施机关之间应当建立必要的告知、备案、移送、会商等工作制度,及时沟通情况,查堵“漏洞”,纠正问题,使相关行政许可的实施和监管衔接有序,形成合力。

(四)严格按照《行政许可法》规定的程序进行审批

严格按照《行政许可法》规定的程序进行审批是依法行政的要求。安全生产行政许可机关必须按照法律规定的期限、步骤、手续对相对人实施行政许可,简化程序、减少环节、提高效率。要将许可的受理、告知、听证、决定、公告及其相关时限向社会公布,积极推行电子政务,保证许可申请人通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出,热情服务,建立听证、说明理由等制度。进一步提高行政许可工作的透明度和规范化程度。

安全生产重于泰山。安全的生产环境的形成是各种合力综合作用的结果,比如安全投入的加大,职工素质的提高,安全技术的提高等等。但严谨、全面的安全生产法律法规以及严格的生产安全行政许可制度是其形成的一个非常重要的前提条件。搞好安全生产行政许可的实施, 对于改善主要高危行业生产经营活动的安全状况, 保护从业人员和人民群众的生命财产安全, 保障经济快速发展和社会稳定都具有重要意义。我国目前的安全生产行政许可制度还属于新生事物,发展和完善还有很长的一段路要走。和谐社会不仅要求绿色GDP,更需要安全GDP,完善安全生产行政许可制度,营造安全生产法制环境,任重而道远。

注释:

①曹康泰.行政许可法是一部规范政府行为的重要法律.中国工商管理研究.2004(4).

参考文献:

[1]关保英.行政法与行政诉讼法.北京:中国政法大学出版社.2004.

[2]刘力宏,杨晓青.对安全生产行政许可制度实施中问题的建议.劳动保护.2009 (2).

[3]石少华.安全生产行政许可制度浅议.劳动保护.2006(5).

[4]俊明.省局召开安全生产许可证颁发工作会议行政许可将进一步规范.湖南安全与防灾.2005(10).