对国库集中支付改革的思考

叶　乐

国库集中支付制度改革是财政改革的一项重要举措，实行国库集中支付可以实现支出直达，减少中间环节，降低行政成本，能够有效提高政府宏观调控能力和配置资源的效率、加强和完善财政监督，同时也是强化预算管理、反腐倡廉的一项根本性措施。江西省国库集中支付工作经过两年试点，从2005年起省政府所属部门和单位全面实行国库集中支付制度改革。国库集中支付改革工作运行顺利，但也任重而道远。

一、江西省国库集中支付改革总体情况

2003年7月确立在省建设厅、省林业厅、省外经贸厅和计生委四部门及下属单位共47个基层预算单位进行试点，拉开了我省财政国库管理制度改革试点的帷幕。在巩固成绩、总结经验的基础上，2004年1月1日，省级改革试点工作又扩大到省政府组成的27个部门及其所属102个基层预算单位。由于试点工作进展顺利，运行平稳，总体效果良好。从2005年1月1日起，省政府所属部门和单位全面实行国库集中支付制度改革。在预算外资金改革方面，2006年改革工作继续深化、强力推进，实现了省、市、县“三级联动”的良好局面：（1）省级改革横向到边。从2006年1月1日起，省级改革全面铺开。省直131个部门和近800多个基层单位纳入改革范围。与此同时，预算外资金试点范围从过去省直10个部门扩大到27个部门。（2）市级改革基本启动。全省11个设区市，已有9个启动了试点，共1 444个预算单位纳入改革范围，预算单位覆盖面达到51%。其中南昌、宜春等地实现了全面铺开。（3）县级改革进展迅速。全省99个县，有21个县开展了试点，共2 055个预算单位纳入改革范围，预算单位覆盖面达到28%。经省政府批准，确定了上饶县、新建县作为全省改革试点县。2007年1月1日起，省级预算外资金改革由原有的27个试点部门，扩大到省级所有131个省直部门，859家基层预算单位。至此，省级改革实现了两个“全覆盖”。全年共审批省级预算单位用款计划52 307笔，金额213.46亿元，分别比去年增长了48.7%和49%，其中直接支付140.37亿元，比上年增长了107%。全年实现直接支付132.32亿元，占支付总额的65%，比去年增加2个百分点。

二、国库集中支付制度试点运行中存在的问题

江西国库集中支付制度改革从总体进展比较顺利，在加强监督控制，提高预算执行的透明度，促进信息反馈的完整性、准确性、及时性，提高资金使用效益和运行效率等方面都取得了显著成效。但由于国库集中支付制度改革是一项全新的工作，而且财政资金的缴拨是整个财政、财务管理的核心环节，从预算安排、编制、执行，到单位财务管理等各个环节存在的问题，最终都要通过支付环节体现出来。所以在江西国库集中支付制度改革的过程中也还存在一些需要认真对待和研究解决的问题。

（一）部门预算与国库集中支付制度改革衔接问题。

我省从2000年开始进行部门预算改革试点，已初步建立了适合江西省情的部门预算框架，实现了一个部门一本预算的总体目标。同时，将部门预算划分为基本支出和项目支出，对基本支出逐步实行定员定额管理，对项目支出通过建立项目库，实行滚动管理，进一步强化了预算的约束力，为推进江西国库集中支付制度改革创造了良好的条件。但从实践过程来看，国库集中支付制度改革与预算管理体制改革的衔接还有待改善，表现在：（1）部门预算还没有完全细化，支出项目往往只填到“类”、“款”、“项”，即便到“目级”，很多子项和子目都没有填报，在具体操作中不利于对每一笔资金的真实流向实现有效监控。（2）目前预算需经江西人民代表大会批准后，再由财政部门于5月份左右层层予以批复，由此造成国库单一账户近半年的收支并不是根据大民代表大会批准后的预算执行的。（3）目前财政预算指标软件无法与支付中心软件进行对接，有关预算指标还需人工录入，容易出现差错。（4）部分预算指标的调整和追加下达的较晚，支付的范围划分没有依据，导致当年的支付难以办理，易形成财政资金的归垫。如国资委委托协会工作经费，一般均在年末追加下达，造成当年完成相关任务需要资金，采取现行垫付的方式。

（二）单一账户设置与财政资金运行风险问题。

由于财政部门将单一账户开设在商业银行，而商业银行是独立核算、自负盈亏的市场经济主体，其业务经营要承受市场风险，这种风险在一定程度上会影响或渗透到财政资金的运行上，威胁着财政资金的安全。此外，在市场经济激烈的竞争中，商业银行很可能面临资金周转不灵等问题。这时在利益的驱使下，商业银行可能更多考虑的是自身发展、存活问题，就会忽略财政资金的安全性问题，商业银行很可能会将财政资金挪作他用，从而使财政资金承受双重风险。另外，国库资金向商业银行转移，不利于人民银行发挥宏观调控职能。在选择商业银行设置财政零余额账户和预算单位零余额账户方面缺乏客观标准。

另外，部分代理银行分支机构违规操作，如有的分支机构在规定不允许向单位收取手续费的情况下，采取其它方式收取一定的费用；有的分支机构对一些特殊情况不加研究就采取退票处理；有的分支机构违反规定按照单位要求将资金转出零余额账户等。还有部分代理银行分支机构对国库集中支付管理业务不熟悉，影响了单位正常的资金使用。

（三）国库现金余额处理问题。

人民银行完全代理国库，财政资金的入库和资金的拨付都通过人民银行的结算系统进行，人民银行不对国库内财政资金的沉淀部分支付利息，财政部门也不用支付手续费给人民银行，其直接后果是财政部门对国库资金没有理财的观念，国库资金无法实现时间价值。而另一方面，财政资金收入的上缴和拨付长期游离于人民银行之外，各部门想方设法套出国库资金存放到商业银行，以收取可观的一般存款利息。实行国库集中支付制度改革后需要理顺国库管理体制，人民银行主要负责货币政策和金融监管，不再承担财政的国库管理职责，国库管理职责划归财政，国库账户设在银行，通过银行进行有关存取和往来结算，建立一种新型的、符合国际惯例的国库管理模式。

（四）财政信息系统滞后和银行资金清算系统的不完善问题。

财政管理信息系统建设以及银行清算系统建设滞后，在一定程度上制约了深化改革的进程。2001年财政支付改革中，财政管理信息系统以及银行清算系统建设的滞后影响就开始显现，由于政府账务是由征收机关、预算单位、财政部门和人民银行的国库部门同时管理的。财政部门只进行经费拨款的粗线条的核算，并不进行逐笔支出核算，而逐笔支出核算是分散在预算单位进行的，财政无法实现对财政支出进行逐笔审核和管理。人民银行的国库会计是不独立的会计系统，是依附于人民银行的银行会计，所以不能体现自身特点，不能充分和全面地反映出国库收支状况，无法达到有效管理财政收支的要求。如包含财政类、款、项记账信息的凭证在代理银行还要通过人工填写，各单位财政支付的相关信息还需要人工记账等：银行不能按日向支付基层单位打印每笔支付数额，反馈财政支付明细信息。2002年江西深化支付改革制度，同时启动收入收缴管理制度改革，都需要完善的财政国库管理信息系统和银行清算系统做支撑。加快财政管理信息系统和银行系统建设是当前国库管理制度改革进一步推进、深化的首要任务。随着金财工程的深入开展，2003年江西“金财工程”建设己取得初步成果，但同时也还存在一些问题，如预算编审系统与国库集中支付系统各自独立运行，缺少数据共享功能，只能靠人工进行数据的转换和导入，影响了数据的及时性和可靠性，也在一定程度上影响了两个系统的应用和推广工作。2004年随着国库集中支付改革的不断深化，江西财政部门对国库集中支付系统的需求日益迫切。而目前江西国库集中支付系统存在许多与其他系统的接口任务，其使用的业务系统复杂多样，接口内容不一，所以有待尽快建立江西国库集中支付系统与其他核心业务系统的接口标准并开发相应程序。

三、进一步做好国库集中支付制度改革的建议

国库集中支付制度改革就是要逐步建立法规制度完善、程序科学严密、监管规范严格，财政部门、预算单位、人民银行、代理银行权责明晰对称，保障财政资金合规支付使用的国库集中支付体系。根据国库集中改革的现状提出如下建议：

（一）深化国库集中支付制度改革，逐步建立相适应法律法规体系，将改革成果固化在法律层面。一是不断完善国库集中支付法律法规体系，二是完善国库集中支付相关操作办法。

（二）提高财政资金运行效率，发挥沉淀资金的最大效益。随着国库改革的深入推进，财政暂时闲置的资金不断增加，强化经营财政的理念。在确保财政支出需要和资金安全的前提下，有效整合财政闲散资金，通过对财政资金进行市场化运作，最大限度地发挥其经济效益和社会效益。

（三）进一步落实相关配套措施，促进国库集中支付改革协调发展。一是进一步推进部门预算编制改革，深化细化预算编制。二是推进投资计划管理体制改革，实现年度投资计划与年度财政预算的同步执行。三是加快金融管理体制改革，尽快建立起所有商业银行与人民银行联网的实时资金汇划清算系统。

（四）加快信息系统建设，扩展集中支付系统功能。坚持应用与安全并重的原则，在目前已建成的国库支付外围信息交换平台以及部门财政直接支付和用款计划网上申请、网上审核支付、网上信息反馈的基础上，继续扩大系统网络覆盖范围，为财、税、库、行、部门的全面联网打下基础。实施网络安全防范措施，在与部门、人民银行和代理银行联网后，要将财政核心业务信息与外网相隔离，提高系统安全管理水平。

（五）建立健全国库动态监控系统和国库集中支付监督制约机制。对财政资金活动全过程进行实时动态监控，强化资金支付的事前和事中监督；建立财政部门、预算单位和代理银行财政资金支付清算的内控管理制度和相互制衡机制，建立健全财政外部监督管理制度。同时，建立健全部门内部财务会计制约机制，做到经济业务事项和财务会计事项的相关人员职责权限相互分离、相互制约。

（作者单位：江西省财政厅）