我国财税改革的进展情况、经验、问题和深化改革的建议（二）

贾　康

二、我国财税改革的基本经验、现存主要问题及原因简析

回顾30年财税改革历程，我们在积极推进财税改革、建立公共财政体系的过程中，积累了宝贵经验。认真总结这些经验，并在今后的改革中加以运用，有助于进一步坚定改革信心，掌握改革规律，把握改革方向，不断开创财税改革发展新局面。

1.财税改革的基本经验。

（1）坚持解放思想，实事求是，以人为本，为民服务。

解放思想、实事求是，是财税改革取得成功的思想路线保证。受我国曾长期实行计划经济体制的影响，人们对传统理财观念和理财方式习以为常，因此，财政改革必须突破陈旧过时思维、观念和做法的束缚，解放思想、实事求是、与时俱进。三十年来，正是由于始终坚持了解放思想、实事求是的思想路线，根据社会主义市场经济发展的实际需要，创新理财观念，弘扬改革精神，所以能够建立起适应社会主义市场经济发展和公共财政要求的财政体制、运行机制和管理制度，做好新形势下的财政改革发展工作。

以人为本、为民服务是财税改革取得成功的群众基础和力量源泉。紧紧依靠人民群众，全心全意为人民群众谋利益，这是财政事业战胜各种困难和挑战、不断开创新局面的社会基础保障。实践告诉我们：必须始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为财政改革与发展工作的出发点和落脚点。坚持把群众呼声当作第一信号，把群众需要当作第一选择，把群众利益当作第一考虑，把群众满意当作第一标准。坚持为国理财、为民服务，着力解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，并正确处理当前利益和长远利益的关系，做到改革为了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享，促进人的全面发展。

（2）坚持服务大局，促进发展，把握方向，贯彻国策。

服务大局、促进发展是财税改革的基本目的。发展是硬道理，是我们党执政兴国的第一要务。要从服务党和国家事业发展全局的客观需要出发，坚决按照经济决定财政、财政反作用于经济的原则，坚定不移地推进财税改革，加快形成有利于科学发展的财政体制、运行机制和管理制度，并积极主动地发挥财政加强宏观调控、优化资源配置、调节收入分配和实施监督管理等重要职能作用，来保障和促进经济又好又快发展和改革、发展、稳定的大局。在此基础上，才能不断壮大财政实力，推进财政体系自身的发展完善，从而更好地为贯彻落实党中央、国务院的重大决策和部署服务，为促进科学发展和推动社会和谐、全面建设小康社会服务。

把握方向、贯彻国策是财政改革取得成功的政治保证。包括邓小平理论、“三个代表”重要思想以及科学发展观等重大战略思想在内的中国特色社会主义理论体系，是新时期广大财政干部团结奋斗的思想基础和根本指针。在党中央、国务院的坚强领导下，我们要坚持以中国特色社会主义理论指导改革实践，把思想和行动统一到党中央、国务院的重大决策部署上来，把握正确的改革方向，紧紧围绕建立健全符合科学发展观要求、适应社会主义市场经济发展需要的公共财政体系的改革目标，继续深入学习、全面贯彻发展中的中国特色社会主义理论体系，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，坚持用科学发展观这一马克思主义中国化的最新成果武装广大财政干部职工的头脑，自觉把科学发展观贯穿于财政工作的始终，不断提高运用科学发展观指导和推动财政改革的能力和水平。

（3）坚持立足国情，统筹兼顾，统一领导，分级管理。

立足国情，统筹兼顾是财税改革和财税工作取得成功的基本前提。财税改革和财政分配涉及方方面面，是复杂的系统工程，既关系经济政治各领域的改革、发展与稳定，也关系到各方面利益关系的调整。30年来，财政改革之所以能够顺利推进并取得成效，是与我们坚持立足国情、统筹兼顾、循序渐进地推进，妥善处理各方面利益关系密不可分的。我国的特殊国情决定了改革只能走渐进式的道路，以照顾各方面的利益，减少改革的阻力与成本，同时需要把立足国情与借鉴国外经验有机结合，大胆吸收和借鉴国外的先进财政管理制度要素与方法，深化我国财政改革的进程。实践证明，坚持统筹兼顾的改革方略，妥善处理改革发展稳定的关系，妥善处理中央与地方、国家与企业和个人之间的利益分配关系，才能充分调动中央和地方及社会各方面参与和支持财政改革的积极性，也才能处理好财政分配中不可避免的矛盾问题，做好财政工作。

统一领导，分级管理是财税改革取得成功的组织保证。我们要继续坚持在党中央、国务院的统一部署下，在各级政府的大力支持和科学管理下，继续深化分税分级框架的财税改革，坚持财政改革与财政发展、财政管理有机结合，并注意发挥从中央到地方财政干部的积极性、主动性和创造性。实际生活告诉我们，财政改革是关键、财政管理是保障、财政发展是根本，应当通过财政改革促进财政发展和财政管理，通过加快财政发展为推进财政改革和加强管理创造宽松环境，通过加强财政管理保障财政改革与发展的顺利进行。

（4）坚持顺应时势，锐意创新，转换机制，配套改革。

顺应时势，锐意创新是财税改革取得成功的内在逻辑要求。实践在发展，形势在变化，因此改革创新永无止境。必须继续坚持与时俱进的理念，克服因循守旧的惰性，大力弘扬改革创新精神，始终保持开拓进取、昂扬向上的精神状态，勇于改革，敢于创新，坚持用改革和发展的办法解决前进中的问题，努力加快重要领域和关键环节的改革步伐，构建充满活力、富有效率、更加合理、有利于科学发展的财政体制机制。

转换机制，配套改革是财税改革取得成功的关键要领所在。财政出钱垫付改革成本，重在“花钱买机制”、实现必要的机制转换，促成制度安排层面的创新。构建社会主义市场经济体制不是财政单兵推进的改革，需要国有企业、金融体制、投资体制、行政体制等领域改革的协调配套推进，财政改革应与其他改革密切呼应有机结合，与政府职能转变进程相适应，同时注意各项财政改革措施之间的协同推进。

2.现存的主要问题。

（1）财政体制、尤其省以下体制尚未实质性进入分税制状态；欠发达地方基层尚比较困难；与地方政府行为合理化相配合的体制安排还有待进一步构建。

1994年分税制财政体制改革，从原则上划分了政府间的事权范围、支出责任和税基配置，使财政分配关系走向规范化。但由于多种因素制约，还带有过渡色彩，存在一些不适应社会主义市场经济体制要求和公共财政要求的问题，尤其是省以下财政体制，尚没有进入实质性的分税制状态，呈现为一地一率、五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓重的分成制和包干制。

过渡措施中的一些不得已的负面因素还有凝固、积累和放大的迹象，各种制约因素迫使中央与地方在税种划分总体框架上，“共享税”越搞越多。

省以下四个层级的体制关系中，地方高端层级上提财权、下压事权的空间较大，省以下转移支付也往往难以做实到位，导致财权的重心上移，而事权的重心下移。在综合国力不断上升、全国财政收入强劲增长，地方财政总收入也不断提高的情况下，困难的状况却往往出现在基层，特别是欠发达地区的县乡。地方政府职能“缺位”与“越位”并存的问题还比较多，与地方政府行为合理化相配合的体制安排还有待进一步构建。

（2）税制需要在动态中改进，尤其应注重地方税体系合理构建问题。

税收为政府筹集收入，进而使政府凭借自己取得的财力履行应履行职能的同时，是政府调节经济和社会生活的手段和杠杆。我国现行税制在改革开放中形成适应市场经济和分税制财政体制要求的多层次复合税制框架后，近几年税收方面又有几个比较大的动作，都是在动态改革中渐进实施的，如企业内外资所得税的合并，增值税转型在全国推开，燃油税的出台等。但现行税制仍有不尽完善之处，按照社会主义市场经济的体制模式和发展方式两大转变要求，客观上需要动态深化税制改革，尤其应注重地方税体系的合理构建。

地方税体系方面的现存问题，一是地方税体系建设滞后，缺少主体税种。现行地方税中，一些地方税种如城市维护建设税、土地使用税、房产税、车船使用税等，征收范围偏窄、税额少、不足以构成地方大宗、稳定的支柱性财源，还不能很好适应地方经济社会发展和财源建设的需要。而一些与地方政府行为合理化关系密切、适合地方征收的税种，特别是物业税（即房地产税或不动产税），又迟迟难以出台，使地方税的筹资与调节职能受到限制，因而在现行地方税收体系中，明显地缺乏有效、稳定的主体税种。二是地方税的税权过多集中于中央，税权划分缺乏稳定的法制基础和必要的因地制宜的弹性，易导致地方政府变通国家税法、越级减免税和滥用收费权。在确定地方税收管理权限方面，发展方向是适当考虑地方情况差别，使不同的地方根据本地的自然资源、社会经济发展，具有一定的税种选择权和税收调整权。

（3）公共财政管理在科学理财、民主理财、依法理财导向下需要构建相关长效机制。

市场经济体制要求政府通过“以政控财，以财行政”的财政分配体系，把基本目标和工作重心放在满足社会公共需要方面，主要向社会提供公共产品，促使社会资源达到有效配置。相应于此，财政分配公开性、透明度的提高，民主理财、依法理财、科学决策机制的发展，公众监督意识、官员问责约束机制的生长，都成为不可逆转的历史潮流。公共财政管理逐步走向科学化、精细化和适合民意，是市场经济规律在管理财政收支方面的客观要求和具体体现。目前我国公共财政建设已明确地树立了科学理财、民主理财、依法理财的理念和原则，但公共财政管理如何在实际生活中接近和贯彻这种理念和原则，还存在不少难题，需要作出长期的努力。

3.与现存问题相关的主要制约原因。

（1）政府层级和财政层级偏多，政府间事权与支出责任界定不够清晰，财权、财力与事权不够匹配。

10余年间分税制之所以在省以下未能真正贯彻，问题的症结是在于：要把20多个税种在我国五个政府层级间按分税制规则切分配置，是“无解”的，现实生活已表明，五级财政、五级政府的框架，与分税制在省以下的落实之间，存在不相容性质。从国际上看，也找不到五级框架下搞分税制的经验，普遍模型是“三层级”。我国地方基层财政困难等问题，在一定程度上正是由于五级财政框架与分税分级财政逐渐到位之间的不相容性所带来的矛盾，日渐明朗和突出所导致的。

由于我国政府层级和财政级次偏多，在五级架构下，各级政府的事权迟迟难以清晰界定和合理化，1994年以后的实际运行中，地方政府四个层级中间较明显地出现了事权重心下移而财权、财力重心上移这样一种背离，政府间事权与支出责任界定不够合理，政府职能的越位和缺位并存，财力、财权与事权不够匹配。这一问题已需要上升到经济管理体制、行政管理体制以及相关的政治体制的配套改革层面来考虑，才能够得到一个通盘的把握与有效处理。

（2）税费制度和转移支付制度不够完善。

近几年，随着企业内外资所得税合并、增值税转型在全国推开、燃油税出台，我国的税制建设取得了显著进展。但税费制度仍不够完善，下一步税制改革的任务依然艰巨。如改革资源税，完善消费税制度，合理调整营业税征税范围和税目，尽快出台环境税，实行综合和分类相结合的个人所得税制度，改革房地产税收制度，稳步推进物业税并相应取消有关收费，完善城市维护建设税、耕地占用税、印花税等其他税种。在目前我国的税制结构和分配格局中，地方财源中对以增值税为主体的流转税依赖程度仍然偏高，非税收入管理中的不规范问题也仍然普遍存在，与地方政府热衷上项目、加大投资的行为具有一定的关联，需要通过深化分税制体制改革和税制改革，来改进地方税体系、地方税基配置和相关体制安排。

完善的转移支付配套措施是在分税制下实现基本公共服务均等化的内在要求。分税制改革以来，不断加强和改进转移支付制度，近年来着力增加“因素法”为基础的财力性（一般性）转移支付。从1994年至2007年，中央财政对地方的转移支付占地方一般预算支出的比重由13.6%提高到2007年的36.7%，年均上升1.8个百分点；其中财力性转移支付由189亿元增加到7 093亿元，年均增长32.2%；专项转移支付由361亿元增加到6 898亿元，年均增长25.5%。但尽管如此，我国的转移支付制度仍然存在规模偏小、财政转移支付结构不合理、标准不规范、转移支付资金安排中的有效监督不足等问题，并需要增加转移支付的透明度和可预见性，以及“横向转移支付”的规范性。解决好这方面的问题，有利于缓解对于公共财政和分税制顺利运行的阻碍和制约因素。

（3）体制理顺过程受到我国渐进改革特点和配套改革事项滞后的制约。

总体而言我国的改革走的是一条渐进式道路，30年改革，体现了一系列被实践证明有利于转轨的、应该得到肯定的方面，也伴随有渐进改革产生的一系列争论和特殊的难题。一些体制机制尚未理顺，与受到渐进式改革特点的制约和配套改革事项滞后的制约有关。

财税改革总的说已不可能单兵推进，需要与其他方面的改革相互配合和策应。如财政分税制改革的实质性推进，就必须得到行政体制改革（如减少行政层级和调整行政区划）、生产要素流动制度改革（如劳动力即人力资本在统一市场中的无壁垒流动及与之配套的基本养老保障金全社会统筹）、财产制度改革（如不动产的产权登记、保护、交易制度）等多方面的配套。（未完待续）

（作者单位：财政部财政科学研究所）