维稳：政府执政能力新挑战

金融危机对我国的影响，正从经济层面向社会层面延伸、发展。高失业率导致的农民工、大学生等群体的个人生存危机加剧了社会矛盾的易发性；体制转换、结构调整、社会变革的影响，在广度上已波及经济、政治、文化等领域，所出现的贫富差距、贪污腐败等问题不断拉低着社会问题的“燃点”；社会保障、医疗教育、征地拆迁等攸关普通百姓切身利益领域政策的密集变化，不断敲击着公民社会公正这根敏感的神经。种种迹象表明，维护稳定(以下简称“维稳”)的形势相当严峻，维稳的任务相当艰巨。如何消解深层次矛盾纠纷，是对各级党委政府执政能力、治理智慧的一大考验。

不容否认的是，维稳工作在当前矛盾凸显期正挣扎在政府维稳与民众维权的张力之中：政府在多重压力之下大力维护以“零非访”等为指标的“稳定”，而民众在权利救济极度困难时不得不以种种非常规方式“冲出重围”。在此种情势中，一方面，稳定变得脆弱，维稳压力日增，政府公民关系紧张；另一方面，面对社会敏感点越来越多、社会“燃点”越来越低、动辄出现群体性事件的现实，政府对稳定问题似乎也越来越焦虑。

当前我们已经进入了权利时代。顺应时代要求维稳，当有科学稳定观。科学维稳，需要改变哪些思维定式?亟待破除哪些体制弊端?

各式各样的“抓手”

发展是政绩，稳定也是政绩。近年来我国从上到下对社会稳定高度关注，地方政府及各部门为了维稳花了相当大的心思、付出了相当大的人力物力，确保了诸多敏感期的社会平安稳定。

记者调研发现，虽然地方找到了多种有利于维稳工作推进的“抓手”，获得了相当突出的“稳控”工作成效，但非正常上访仍出现了令人尴尬的高压后的“强劲反弹”。地方维稳工作在控制集体访、非正常访数量的压力机制下，正出现异化倾向。

记者从信访、维稳办等部门了解到，在考核的压力之下，除了普遍开展“大接访”外，一些地方政府想方设法寻找维稳的绝招：

●“大领导包抓”。“老大难，老大出面则不难。”如陕西省在摸排调查、梳理研究的基础上提出群众反映集中、影响社会稳定的突出问题，由省委常委会安排省级领导干部负责包抓解决。据陕西省维稳办副主任张荣博介绍，陕西省“一控制、两下降”工作成效明显，群体性事件、来省集体访、进京非正常访三项数据均出现大幅度下降。

●考核。如河北省综治办、省委组织部目前正着手建立和完善党政领导综治工作实绩档案，把完成综治责任状及有关情况，作为各级各部门党政领导落实综治、维稳责任的重要内容计人档案，与综治考核和干部晋职晋级、奖惩直接挂钩。对发生影响稳定重大问题的地方，坚决实行一票否决警示，直至一票否决。

●达标评比。如甘肃某市不久前下发了《万名妇女“维稳维权”大行动实施方案》，部署开展“妇女维权站点”建设达标活动，要求各县(区)妇联尽快建设“妇女维权站点”，按照“六有标准”(有组织、有人员、有牌子、有阵地、有活动、有记录)，5月底上报各级“妇女维权站点”的底数和作用发挥情况。

我国正处于社会矛盾凸显期，客观存在的社会矛盾高发态势与政府对社会稳定的高强度压力形成了一对鲜明的矛盾。在这种矛盾中，许多工作方式应运而生：

●建立“信访承包责任制”。如海南某县不定期抽调数百名干部组成驻村维稳工作队，进驻10个乡镇170个行政村，解决农村各类矛盾纠纷。

●交纳“保证金”。江西某市民政局为做好某敏感时期的“涉军维稳”工作，与各县市区民政局签订了《涉军维稳工作目标责任书》，规定各县市区民政局局长、分管副局长作为第一、第二责任人，分别向市局交纳责任保证金3000元、2000元，在责任期内，凡有涉军人员越级上访、群访的，一律不退还保证金，并通报批评，责令限期整改。

●“销号”，花钱买稳定。河南某县县委常委、政法委书记在该县信访稳定工作会议上说：“销号只是经济上的付出，不销号就是政治前途上的损失。”该县于是动用财政资金“公关”上级信访机构，使其拒绝给信访者登记，或者从记录中抹去上访登记，不将其列入统计通报范围。由于“销号”得力，2007年1至3月份，当地实际发生赴京上访25起65人，进入登记的仅1起。

费尽心机的稳控

由于许多地方政府都将稳定作为考评下级党委政府工作的要素，被考核的地方政府便将一些长期上访的重点户作为重点对象进行稳控。

记者在采访中了解到，一些地方敏感时期需稳控的对象竟有“21种人”，稳控一名重点对象的相关人员可达数十名，重点人员出门上厕所都跟着；为防止其继续上访，以超优惠的解决办法力求让上访人息诉罢访，甚至为上访者在政府机关谋份工作，一些地方在敏感时期采取组织重点户“集体旅游”的方式防止非正常上访……

各地为接返劝返上访者而设置在北京的信访接待站工作也不轻松。甘肃一名长期从事信访工作的工作人员告诉记者，一些地方信访部门设在北京的信访接待站现在也会遭遇到一些尴尬的问题：有人想要从北京“搭个便车”，到国家信访局等部门的门前转一转，地方就得出钱、派人把他领回去。

从北京接返1名上访人员，往往需要2至3名工作人员专程从县上出发赶到北京。一些省市由于距离北京较远，“接返劝返”周期较长，上访群众往往要在省市设在北京的信访接待站呆上一两天。

由于上访案件的多少直接牵连着官员政绩，基层官员经常遭遇到一些哭笑不得的事，一些干部对这一问题颇多苦楚。一名基层干部告诉记者，有了解信访制度的“老上访”，到党委政府提要求，说完之后总是要加一句“你要不解决我就到北京上访”，以此相要挟。

“非访”：最尴尬的最重要指标

群众利益受到侵害必然“喊疼”。记者在基层调研时发现，部分政府官员片面地认为“维权就是和政府过不去”，“维权者就是刁民”，“你维权可以，但你维权一出格就抓你”……这种干部作风和处事方式也直接导致群众对基层党委政府的公信力下降，并且容易进一步激化社会矛盾。继“缠访”、“闹访”之后，“非访”概念的出现、对“非访”的“严打”、“非访”的顽强“反弹”，正是当前维稳工作最尴尬的体现。

“非访”，即“非正常进京上访”。内蒙古自治区去年下发的《关于依法处置进京非正常上访行为的意见》对此作出了具体的解释：非正常上访是指信访人不按照《信访条例》第十八条的规定到有关机关设立或者指定的接待场所、违反《信访条例》第二十条的规定到天安门广场、中南海周边、驻华使领馆、中央领导人住地以及奥运会期间涉奥场所(包括分赛区)等非信访接待场所“上访”的行为。这份文件规定：对于非正常上访，不论是个访还是集体访，不论是否实施过激行为，不论信访理由是否成立，都违反了《信访条例》第十八条、第二十条的有关规定，一律认定为违法行为。

对“非访”，各地的处置思路与手段大体和内蒙古自治区这

份文件相似。然而，当前北京“非访”数量激增的现实表明，如此严厉的手段，所获得的“太平稳定”却仅能限于一时。中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任于建嵘指出：考核“非访”数量这种维稳措施对减少上访登记量可能会起到一定作用，但是这种措施能否真正解决问题，实现长期稳定?事实上，大量“非访”之所以形成，最主要的原因是矛盾在基层未得到及时化解。而压制“非访”，不仅会掩盖矛盾，还可能导致矛盾集聚、升级、集中爆发，造成社会不稳定。在现有的工作机制下，有些地方政府不但不解决问题，还采取诸如截访、销号、拘留、罚款、劳教、判刑、连坐等手段压制上访群众，严重侵犯了他们的各种合法权益，有的甚至造成人身和精神的巨大伤害与摧残。并不是说地方政府根本不想解决问题，因为有很多问题确实不是地方政府能够解决的，也有很多问题是任何政府都不能解决的。但是，地方政府对于上访人员的压制常常激起更大的怨愤。有些上访者本来可能是无理访，但是一旦被地方政府打击，比如劳教，那么因为上访被劳教便成了他们继续上访的合理缘由。

寻求维护稳定的大智慧

●当前我国群体性事件有哪些表现形态，社会稳定处于何种状态?

单光鼐(中国社会科学院社会学研究所研究员)：现有的群体性事件蔓延，大多呈现为三种形态：其一是无诉求、无组织、多带有情绪宣泄的集体行为；其二是有明确诉求目的、组织化程度稍高一些的集体行动，事件因其持续时间较长、组织化程度较高，已见“社会运动”端倪；其三是有的事件起初是诉求、目标明晰的集体行动，随着其他人裹挟进去，又演变为没有目的仅是发泄愤恨情绪的集体行为，整个事件表现为两种形态的混合体。

近年来的群体性事件出现了一些新特点。一是诉求者通过“非暴力不合作的方式”表达自己的利益诉求。二是网上群体性事件初现端倪，公权力大、公益性强、公众关注度高的“三公部门”和其中的公职人员，成为网络新闻炒作的焦点。群体性事件的升级、演化，不是因为老百姓的诉求多了，而是由于一些干部的责任心少了。为什么?因为他们的利益不是与群众、而是与投资者和官场联系在一起。看到了这一点，就更容易掌握群体性事件蔓延的症结。

●当前应该怎样看待社会不稳定因素?

李含琳(中共甘肃省委党校经济社会发展研究所所长)：目前社会矛盾有激化的苗头，实际上是经济社会发展失衡的必然表现，要更多从社会学角度分析和把握。经济发展快，但社会发展慢，社会矛盾日益尖锐，必然会以一种形式表达出来。这表明人民群众表达诉求、参与民主的意识建立起来了。

为什么现在多发?因为解决社会矛盾的体系、机制和政策还不健全。具体表现在下情上达的机制还不通畅。严格来说，在我国还没有一个专门的应对不稳定事件的机构。像信访局，处理问题的能力不强，层层批转，对于消化社会矛盾作用不大。

和谐社会的建设，不代表要消除社会上的各种利益冲突，一个没有利益冲突的社会是不存在的。真正意义上的和谐社会，应当是一个有能力化解矛盾和协调利益冲突的社会。在处置过程中，需要政府和利益群体的对接。政府要有专门机构，利益群体也要有自己的代言人，将利益调整纳入体制性轨道。

●当前我们已经进入了权利时代，公民权利意识普遍觉醒与复苏。然而，尽管我国民主政治获得了长足发展，但由于权力尚未有效代表权利，权利意识觉醒的公民，在表达机制失灵、谈判能力弱小、权利救济困难中，体会到的更多的是一种苦痛。这种苦痛的力量作用于社会稳定领域，是否必然会导致社会稳定的“敏感脆弱”?

于建嵘(中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任)：目前中国民众的权利意识正在逐渐觉醒，但缺乏真正代表他们的利益表达机制，民众的谈判能力弱小，还经常受到权力、资本拥有者等强势群体的不法侵害，在这种情况下，民众的不公正感和被剥夺感可能成为诱发社会不稳定的因素。但是，这不一定必然导致社会稳定的“敏感脆弱”。根据我的研究，虽然目前中国发生了一系列影响社会稳定的群体性冲突事件，但80％以上属于维权抗争的范畴，这种抗争事件只是利益之争，不是权力之争，民众抗争时的规则意识大于权利意识。因此，我一直强调不能把民众的维权抗争活动作为社会不稳定因素打击或镇压，而要看做是可以化解的人民内部矛盾。

●科学维稳迫切需要突破哪些思维定式?亟待破除哪些体制顽疾?

于建嵘：科学维稳需要突破简单理解“稳定压倒一切”的思维定式，改变那些不计成本和后果，一切都要为稳定让路的做法。为了国家的长远发展和长治久安，还需要适时推进一些重要的制度变革和制度建设。在我看来，需要从以下三个方面着手：其一，建立公平公正的社会分配体制，让社会各阶层真正共享经济发展的成果；其二，改变目前的压力体制，建立真正代表民众利益的表达组织和机制；其三，建立科学的司法制衡制度，树立法治的权威，真正做到依法治国。

刘敏(中国社会科学学会副会长，享受国务院特殊津贴专家)：维稳工作要有新的变化，不能依靠群体性事件、“非访”等发现问题。政府的思维方式必须及时转换。首先要认识到这种现象的规律性和必然性，其次政府要从自身找原因，分析问题出在哪里。不能动辄给老百姓特别是上访人员贴标签，把自己推到老百姓的对立面。

李含琳：一定要把群体性事件看成常态。建议在政府职能部门专门设置一个社会管理部或局，专门管理社会事务，信访功能只是其社会事务管理的一个方面。对可能出现问题的高危群体、社会阶层、领域，应建立预警机制，进行监测和分析。在事件的处理上，主要的方式还应当是温和的，不能过激。机制问题上，可充分发挥人大代表的作用：一是本级人大代表要负责本选区的群众利益，了解并反映群众诉求；二是人大代表组织应“去官员化”，集中反映人民群众呼声。在政策上，要防止离职审计成为形式，建立更加严格的责任追究机制。