论中央立法中村委会职能规定存在的问题

张丽琴

摘 要: 中央立法中关于村委会职能的规定是村委会开展日常工作的重要准则,同时也是地方立法机关制定相关立法的依据。但是,考察中央立法,我们发现,由这些职能规定所反映的村委会性质在不同立法中不能保持恒定;指导及协助关系不仅存在于乡、镇政府与村委会之间;立法中的某些职能设置没有充分考虑村委会的适格性问题;个别法律条款的文字表达极易产生歧义,不利于实施,进而影响中央立法的权威性及有效性。

关键词:中央立法;村委会职能;问题

中图分类号:D920.2 文献标识码:A 文章编号:1009-9107(2009)04-0095-05

对于被动进入现代化的中国农村而言,法治目标的实现将更多依赖建构性努力。这一过程中,立法无疑具有特殊的地位和价值。[1]辩证地看,如同其他实践一样,法律也是一种不断完善的实践,虽然可能因其缺陷而失效,甚至于根本失效,但它却绝不是荒唐的玩笑。[2]作为由国家制定、认可并依靠国家强制力保证实施的行为规范,法律必须具备某些固定的品质:态度恒定、前后一致、切合实际、语义明确等。如果立法者对事物性质的判断不能保持恒定;对某些关系的确认前后矛盾;对权利、义务以及职责的设置脱离实际或者条文的措辞容易引人误解,那么法律就不可能达到规范实践的预期,立法者甚至可能造就一个法律越多而秩序越少的世界。在农村法制建设中,中央立法中的村委会职能规定是规范村委会日常行为的重要依据,理论上,更应该具备以上法的品质,但事实不然。在十七届三中全会召开、并通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》之际,我们将法律文本分析过程中发现的问题列举如下,但有意将问题的对策留给诸位方家,以推动正在进行的《村组法》及相关法律的修改活动。

一、由职能规定所反映的村委会性质在不同立法中不能保持恒定

目前,研究中的主流观点认为,文本制度中村委会虽是群众自治组织,但实践运作中,村委会是“准行政机构”或者“基层政府的派出机构”。然而,在我们看来,村委会性质的矛盾不仅存在于文本制度与现实运作之间,也存在于不同的文本制度里。

例如,现行《宪法》第111条规定,村委会是基层群众自治组织,它的任务是“办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”由此可以认为,村委会是“办理本地区公共事务和公益事业”的自治组织。在各类立法中,村委会这方面的性质主要通过诸如:调解村民纠纷、实施民主管理、建立并维护村庄内各种公益设施、开展精神文明建设等职能体现。另一方面,《村组法》尽管也规定了村委会的群众性自治组织性质,但同时规定村委会应该协助乡镇人民政府开展工作,据此,村委会是“协助基层人民政府开展工作”的自治组织。为了具体列明村委会应该如何协助基层人民政府开展工作,不同法律从不同的角度规定了多种需要村委会协助的事宜:例如,协助搞好治安工作、协助教育、帮助和监督被依法剥夺政治权利的村民、协助租赁房屋的安全防范、进行法制宣传教育和治安管理工作、协助政府实施义务教育以及防治血吸虫工作、协助开展有关艾滋病的宣传和防治工作等等。

值得注意的是,按照《宪法》的规定,“居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”对于这句话,一般的理解应该是,其他法律应该在《宪法》业已界定的村委会的性质以及职能的范围内,对村委会与基层政权的关系进行界定。而且,《宪法》以外的其他法律也仅能够就两者的关系立法,不应涉及村委会的职能设定。如果这种理解具有合理性,那么,《村组法》关于村委会应当协助乡镇政府开展工作的规定就有违宪之嫌。因为,如前所述,《宪法》并没有赋予《村组法》增加村委会的职能的权力。这进而引发一个较为重要的问题:村委会能否依据《宪法》以上的规定,提出认为《村组法》中关于“应该协助基层人民政府开展工作”的条文违宪的诉求,籍以不履行协助行政的职能,并推翻其他立法中关于村委会协助政府工作以及直接实施行政性职能的种种规定?我们认为,如果严格按照《宪法》的规定办事,认定《村组法》中关于村委会应协助乡镇人民政府开展工作是违宪的规定就不无理由——尽管这样的认定在当前环境中不可能发生,也不宜发生。

然而,再从另一些立法的职能规定上看,村委会的性质与上述两种描述又有所不同,类似于能够独立作出行政行为的组织。这些职能主要体现《民法通则》16和17条关于未成年人及精神病人监护人的规定中。依照法律条文,村委会具有依法审查监护人资格、在存在争议的多个当事人之间指定监护人、以及担任未成年人及精神病人监护人的职能。在这些场合,村委会所作出的行为事实上具备了与民政部门完全相同的权力,是典型的行政行为。

由此可见,不同立法中的职能规定所反映的村委会性质是不一致的,最终使村委会的性质莫衷┮皇恰

二、指导及协助关系不仅仅存在于乡、镇政府与村委会之间

按照《村组法》规定,乡镇政府指导村委实施村民自治,村委会协助乡镇政府开展行政工作。但通观中央立法,村委会需要协助开展工作的部门远远超出乡、镇政府的范畴。

例如,《未成年人保护法》第48条规定,居民委员会、村民委员会应当协助有关部门教育和挽救违法犯罪的未成年人,预防和制止侵害未成年人合法权益的违法犯罪行为。在这一规定中,所谓“有关部门”就不一定是指基层人民政府或其所属部门。实践中,基于职务之需而涉及未成年人犯罪预防以及教育、挽救工作的部门可能包括教育单位、监狱行政部门、弱势群体保护组织以及慈善机构等。《文物保护法实施条例》第12条规定,文物保护单位有使用单位的,使用单位应当设立群众性文物保护组织;没有使用单位的,文物保护单位所在地的村民委员会或者居民委员会可以设立群众性文物保护组织。文物行政主管部门应当对群众性文物保护组织的活动给予指导和支持。在上述规定中,协助和指导关系也可能存在于村委会以及各级文物保护关系中,并不特定是乡、镇政府所设的文物保护办公室与村委会之间。

还例如,《义务教育法》第13条规定,县级人民政府教育行政部门和乡镇人民政府组织和督促适龄儿童、少年入学,帮助解决适龄儿童、少年接受义务教育的困难,采取措施防止适龄儿童、少年辍学。居民委员会和村民委员会协助政府做好工作,督促适龄儿童、少年入学。这里“协助政府做好工作”就有明显的超出乡、镇人民政府的范围,蕴含各级政府在内。又如,《血吸虫防治条例》第五条规定“血吸虫病防治地区村民委员会、居民委员会应当协助地方各级人民政府及其有关部门开展血吸虫病防治的宣传教育,组织村民、居民参与血吸虫病防治工作”,中的“各级人民政府”,以及《艾滋病防治条例》第6条规定的“居民委员会和村民委员会应当协助地方各级人民政府和政府有关部门开展有关艾滋病防治的法律、法规、政策和知识的宣传教育,发展有关艾滋病防治的公益事业,做好艾滋病防治工作”,中的“各级人民政府和有关部门”,都囊括了一切层级的政府及其下属部门。

此外,在《国务院办公厅关于妥善处理因防治非典型肺炎引起的矛盾和纠纷的通知》的通知中第1条规定,各地区、各部门要从实践“三个代表”重要思想的高度,妥善处理因防治非典型肺炎引发的矛盾和纠纷…………充分发挥各单位、居民委员会、村民委员会和工会、共青团、妇联等组织的作用,努力把矛盾和纠纷化解在萌芽状态。从这个规定中,我们可以看出,村委会有化解和协助化解非典型肺炎引发的矛盾和纠纷的职能,其协助对象也是极具广泛性的“各地区、各部门”。

村委会协助对象在立法中泛化,反映不同部门对这一组织的无限需求,这与村委会有限的资源及能力之间形成鲜明的对比,也产生严重的冲突。

三、某些职能设置没有考虑村委会适格性问题

村委会只有具备履行某种职能的资格及能力时,才能胜任于这种职能,由此,法律在规定村委会职能时就产生适格性问题。所谓不适格是指考虑其能力、权限以及性质等因素,由村委会执行某项工作不合理的情形。由中央立法所规定的村委会职能中,我们认为不适格的情形包括:

(一)《民法通则》第16、17条的规定

在民事制度中,监护是对得不到亲权保护的未成年人和精神病人,设定专人以管理和保护其人身权利和财产利益的法律制度。[3]按照《民法通则》第16条,未成年人的父母是未成年人的监护人。未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由下列人员中有监护能力的人担任监护人:(一)祖父母、外祖父母;(二)兄、姐;(三)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第一款、第二款规定的监护人的,由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。第17条规定,无民事行为能力或者限制民事行为能力的精神病人,由下列人员担任监护人:(一)配偶;(二)父母;(三)成年子女;(四)其他近亲属;(五)关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任,经精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会同意的。对担任监护人有争议的,由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的,由人民法院裁决。没有第一款规定的监护人的,由精神病人的所在单位或者住所地的居民委员会村民委员会或者民政部门担任监护人。

由上可知,未成年人以及无民事行为能力、限制民事行为能力的精神病人在得不到亲权和近亲属监护的情况下,关系密切的其他亲属、朋友可以作为监护人,但须获得未成年人父母所在单位、精神病人所在单位或者居委会、村委会的同意。对担任监护人有争议的,由包括住所地村委会在内的上述主体在近亲属中指定;对指定不服的可以提出诉讼,没有前述监护人的,由村委会等基层组织或者民政部门担任监护人。我们认为,这样的规定是不完善的。

首先,在“关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任”的情况下,最终能否如愿获得监护权,还须取决于被监护人住所地的村委会是否同意的规定欠缺严谨。因为,从法律条文的内容看,立法者的意图可能是:在以上特殊民事主体得不到近亲属或者亲权监护,并且基于其固有缺陷,没有足够能力去考察那些自愿承担监护工作者的实际能力的前提下,为使其生活获得最佳维护,立法赋予另一个主体对申请者的某些主要方面,诸如财产状况、人品素质等因素进行必要评价与估量以作出最优选择。就出发点而言,应该说这种立法意图是可取的,尤其是当申请者和被监护人同属一个村委会时,村委会申请人以及被监护人的情况都较为熟悉,村委会的介入和评价将十分有利于保护被监护人的权益。但问题在于,假设被监护人和申请人不在同一村委会,那么,有权对申请者进行以上考察的村委会,究竟应是被监护人所在地的村委会较为适合,还是申请者所在的村委会更加可靠?毫无疑问,后者必然较之于前者更了解申请人的具体状况,尤其是人品素质方面的问题,因此,法律将这种审查权赋予前者就显得不适格。在我们看来,更严谨的做法应该是,区分不同情形,对于被监护人和申请人分处异地的监护申请,应由被监护人住所地的村委会根据申请者住所地村委会或民政部门的考察意见作出同意或者不同意的决定,而不是由其直接对异地申请人行使考察权。同时,在申请被拒绝的情况下,申请人如有异议,以上立法没有赋予申请人提出异议的权利,这就等于使申请人失去了依法获得申诉及救济的途径,换句话说,村委会同意或者不同意的态度成为终极有效的决定。我们认为,立法赋予村委会的权力显然┕大。

此外,在实践中还可能出现的情况是:当有两个或两个以上的申请人同时提出监护要求时,村委会的工作就是在申请人之间作出选择。此时有两个值得注意的方面:其一,村委会作为民间自治组织,是否有作出这种甑别性选择的技能?这是村委会的能力问题。其二,村委会应该依据什么标准作出决定?这是判断标准依据问题。如果这些问题在立法中不能明确,那么,村委会在实施这一职能时就不能避免争议,其实施效果也不能保证公允。

其次,在监护人就监护产生争议时,由村委会指定监护人的规定也是值得商榷的。一方面如前所述,村委会可能不具有考察和判定特定民事主体有或没有监护能力以及监护能力强弱的技能,这样一来,即使村委会对争议的审查或者对监护人的指定没有遭到当事人异议,也可能存在事实上的不得当。

另一方面,在监护制度实施的过程中,监护人的工作主要是代理被监护人实施法律行为,保护被监护人的人身、财产以及其他合法权益;保护被监护人的身体健康;对被监护人进行管理和教育;代理被监护人进行诉讼活动等[3],所以,主流观点认为监护权对监护人而言是“有权利之名而无权利之实”。如果有关当事人对监护权的争议是相互推诿,《民法通则》将监护义务的设定权赋予村委会,即是允许一个民事主体对另一民事主体设定一项沉重或甚是历时较长的义务,这种规定对于非自愿承受监护义务当事人是不合理的。再者,如果争议的多方当事人不在同一村委会管辖的范围内,村委会就有可能作出有利于本村村民的指定,或者直接将监护义务科以另一村村民,从而造成不公平。而且,理论上被指定的另一村的村民亦可能不服从,甚至联合其所在村的村委会进行抵制,因为,依《村组法》规定,各村村委会都有维护本村村民合法权利和利益的义务,这种局面必然使得监护关系混乱不堪,对被监护人造成损害。

(二)《继承法》23条的规定

继承是发生在近亲属之间的、转移死者遗留财产的法律现象。[4]在被继承人死亡的事实发生后,继承人尽快展开继承活动是促进民事法律关系依法产生、变更、消灭的重要手段,因此,通知有继承权的民事主体行使权利在继承中显得非常必要。依据《继承法》第23条规定,继承开始后,知道被继承人死亡的继承人应当及时通知其他继承人和遗嘱执行人。继承人中无人知道被继承人死亡或者知道被继承人死亡而不能通知的,由被继承人生前所在单位或者住所地的居民委员会、村民委员会负责通知。由上可见,在所有继承人都不知道或者知道被继承人死亡的而由于种种原因不能履行通知义务时,(在农村)由村委会履行通知义务。

过往农村人口流动量不大,被继承人死亡,继承人等不知情的其死亡事实的情况甚少,要求村委会依照上述法律规定履行通知义务的情形也并不多见。所以,即使有这样的法定职能,村委会也不一定就因此而增加工作量或在实施中陷入困局。但是,应该看到,近年以来,由于农村外出务工人员数量逐年增多,留守农村者自然或意外死亡的消息不能及时被家人、亲戚了解的事实经常发生;同时,外出务工者也可能在不为其住所地村委会以及亲属知悉的情况下自然或以外死亡。在这些情形下,村委会原本不经常发生的职能就可能频繁地出现,以上规定的不适当之处也逐渐体现:

首先,从《继承法》23条的内容来看,法律共规定两个主体对被继承人死亡的事实负有通知义务,一是知情的继承人;另一是村委会,但对两者的要求不同。继承人所承担的通知义务以知情为基础,不知情的可以免于履行。知情然而客观上存在不能通知情形的,也可以免于履行。然而对于村委会,法律规定,假如出现继承人不知情或者通知不能的情况下,不管村委会是否也存在通知不能的情形都有义务通知。言则,在立法者的意念中,村委会的通知职能是必须的,不以知道被继承人死亡的事实为基础,也不考虑客观上是否有可能。这样,规定本身显得过于绝对,对村委会尤其过分苛刻。

事实上,村委会有可能基于以下两种情况而对被继承人的死亡不知情。例如,按照《村组法》的规定,村委会不一定依照自然村设立,一个村委会可能管理几个不同的自然村。对于某些偏僻自然村中,村民死亡的事实,村委会及其成员不一定能够及时知道。另外一些偌大村,村委会管理范围过大,同样的情形也可能出现。又例如,民事主体可能在住所地之外的其他地方死亡,村委会对这些事实也不一定能够了解。由此可见,客观上,村委会履行通知义务也是以知情为前提的。当然,村委会即使知道被继承人死亡的事实,也可能出现一些客观情况而导致通知不能或者延迟。例如交通、通讯等等因素的阻隔。

此外,如果说,在被继承人死亡的事实客观存在后,法律为村委会设置以上职能的初衷是为了及时开展继承活动,以尽快“结束以被继承人为中心的民事法律关系”的话,那么,为了能够很好地实现以上目标,同样是对于被继承人死亡的事实,究竟谁负有及时通知村委会的义务?

其次,除了知道被继承人死亡的事实之外,在履行通知义务时,村委会还以知道遗属执行人及确切的继承人究竟是谁及他们的联系方式为基础。在遗属继承中,继承人的范围是由被继承人依据其意志决定,遗嘱的内容就只有相对有限的人才知道,或者甚至除被继承人之外没有其他人知道。按照现行立法的规定,村委会显然不具备了解被继承人遗属的权力,进而不可能知悉继承人的范围以及遗属执行人的具体情况,因此,法律要求村委会履行以上职能是没有根据的。

(三)其他规定中的不适格问题

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》第8条关于健全维护农民工权益的保障机制的规定,也出现村委会职能不适格情况。该条指出,农民工户籍所在地的村民委员会,在组织换届选举或决定涉及农民工权益的重大事务时,应及时通知农民工,并通过适当方式行使民主权利。在我们看来,假如现有法律没有关于村委会必须保证外出务工者行使权利的强制性规定;而且外出务工者没有法定义务,也没有可能必须向其户籍所在地的村委会报告其工作地点以及变动情况或者联系方式的话,那么,要求村委会履行上述职能就是不切实际的。类似的规定还表现在《基本农田保护条例》中,该条例第21条规定,农村集体经济组织或者村民委员会具有定期评定基本农田地力等级的权力。基本农田是根据一定时期人口和国民经济对农产品的需求以及对建设用地的预测而确定的,在土地利用总体规划期内未经国务院批准不得占用的耕地。基本农田地力等级的评定应该建立在对农田地力信息大量收集的基础之上,由此而涉及的地力测量与探测、评价工作,也是村委会能力所不及。

四、因文字表达问题而产生的内容歧义

确定性是法律具有的另一必备要素之一。作为人们不断重复的行为规则,应该语义明确,易于理解,如果法律没有确定性则其难于被重复适用,从而也难以保障法的稳定与安全。以此为标准,我们发现,规定村委会职能的法律条文,由于确定性不足,在操作上经常引起争议。典型的例如《乡村医生从业管理条例》第32条规定,乡、镇人民政府以及村民委员会应当为乡村医生开展工作和学习提供条件,保证乡村医生接受培训和继续教育。那么,究竟应该由乡、镇政府还是村委会为乡村医生提供接受培训和继续教育?村委会为乡村医生提供工作和学习条件、保证乡村医生接受培训和继续教育的程度以及标准如何界定?如果这些问题在立法上不明确,村委会的这一职能就不可能摆脱不确定状态。

在立法中,还有一些法律条文由于文字表达不精确,容易产生歧义。例如,在《禁止使用童工规定》第3条规定,不满16周岁的未成年人的父母或者其他监护人应当保护其身心健康,保障其接受义务教育的权利,不得允许其被用人单位非法招用。不满16周岁的未成年人的父母或者其他监护人允许其被用人单位非法招用的,所在地的乡(镇)人民政府、城市街道办事处以及村民委员会、居民委员会应当给予批评教育。在我们看来,以上条文的内容之一便是:用人单位不得使用16周岁以下的童工,在农村,村委会对违反规定,同意用人单位招用其未满16周岁未成年人的父母和监护人应该予以批评。但是行文中“不得允许其被用人单位非法招用”的表述,似乎暗示了16周岁以下的未成年人还有被用人单位“合法招用”的情形,而且这种情形是为法律允许的,村委会对于可能存在的“合法招用”亦无需批评教育未成年人的父母或者监护人。这显然和立法者的初衷矛盾,因为该法第2条同时规定,国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位或者个体工商户均不得招用不满16周岁的未成年人。从这一原则性规定来看,就不存在合法以及非法使用童工问题。

参考文献:

[1] 钱颖坤.当代中国立法的社会背景分析[M]//周旺生.立法研究.第4卷.北京:法律出版社,2006:3.

[2] 德沃金.法律帝国[M].北京:中国大百科全书出版社,1996:40.

[3] 刘心稳.中国民法学研究述评[M].北京:中国政法大学出版社,1999:100.

[4] 张俊浩.民法学原理[M].北京:中国政法大学出版社,1997:867.