论失地农民的社会保障权现状及立法保护

王卫东　李贺英　赵世琪

一、失地农民社会保障权的现状分析

社会保障权是公民的一项基本权利,即公民要求国家通过立法来承担和增进全体国民的基本生活水准的权利。失地农民作为在国家城镇化进程中产生的新群体,为国家发展做出了重大贡献,理应受到国家的照顾和保障。从目前来看,对失地农民的权利还存在诸多保障不力,使得其权利出现了流失,影响了其生活水平及发展能力。

首先,就业权的流失。在目前城市失业人员大量存在的前提下,务农是许多农民主要的甚至是唯一的工作。只要手中有土地,他们就享有着就业权、谋生权。但是,城市化推进导致大量土地被征用,政府和相关企业又不安置农民就业,这些失地农民无田可种,再加之自身文化技能低,就业门路窄,基本上处于失地即失业的境地。

其次,基本生活保障权丧失。从总体情况看,土地被征用后,大多以农业为主的农户因劳动力就业转移和家庭产业转移没有得到解决,收入明显下降。而生活消费支出却有所增长,消费中商品性消费比重增大。尽管农民失去了土地,但是许多地区并未因此把他们当作市民,失地农民大都没有享受到最低生活保障,未参加社会养老保险和医疗保险,一旦补偿金用完了,基本生活费就没有了来源。

第三,医疗保障权的流失。医疗支出是一项大的支出,现在因病致贫的现象比比皆是。失地农民虽然获得了安置补偿费,但是作为一次性货币补偿发给农民,让其自谋出路。

第四,养老保障权的流失。随着我国进入老龄化社会,人口寿命也越来越长。人口学家预测,到2020年我国农村65岁以上老人的比例是14.0%—17.7%。中国农村正在进入一个老龄化的社会。但一个现实的问题是谁来保障这些老人的生活。

二、失地农民社会保障权的法学审视

从世界范围内来看,发达国家的社会保障制度首先是社会保障的法律制度,这是法治国家在解决弱势群体的社会保障问题上的一致做法。鉴于此,同时基于规则导向型改革对于我国社会转型的现实意义,社会保障制度本质上是一项法律制度,首先必须将失地农民的社会保障问题纳入法学的视野进行探究。失地农民社会保障权的根本缺失在于,社会普遍地漠视了为宪法所宣告的改善人民生活的理念,忽略了农民尤其是失地农民为宪法所确认和保护的公民社会保障权利。这直接导致保护失地农民社会保障权的法律缺位。应当看到,正是由于缺乏以权利保障为核心的制度规范和规则导向,我国失地农民的社会保障无论在理论研究上抑或是实务探索中,相对于现代化的步伐都是严重滞后的。

从理论层面而言,目前学界多偏重于从社会学或经济学的视角对失地农民的社会保障问题进行研究,往往不太重视制度构建对解决失地农民社会保障问题的重要意义。因此,忽略了从法学的视角对该问题进行研究的理论价值。

从实践层面而言,无论是中央还是地方,在推进失地农民的社会保障方面,其立法都是远远不足与滞后的。相关制度的缺失必将严重损害失地农民的基本人权——社会保障权,在有关基本法律尚未出台的情形下,亟待地方立法的颁行。但是,仅追求立法速度而不注重立法质量和良性机制的建立,往往欲速则不达。

三、从立法上构建失地农民社会保障权的保护机制

(一)修改《土地管理法》,建立健全土地补偿机制。

目前我国的征地制度主要是依据《土地管理法》及其《实施条例》,以及各地出台的地方性法规及规章。执行多年以来,制度中的弊病明显。虽然2004年对《宪法》和《土地管理法》进行了修正,但还存在诸多不足,有必要对《土地管理法》进一步修改。第一,明确界定公共利益的范围。应当在法律中以列举方式规定国家征地的目的,严格限制土地用途。第二,尊重农民,导入市场机制。充分尊重农民的主体地位,让失地农民直接参与到征地的全过程中。并且,按照市场交换的原则,处理征地单位与失地农民之间的利益关系。第三,建立合理的征地补偿机制,改变原来的货币安置。征地补偿应体现在多方面,如适度的经济补偿、参照市场价提高征用补偿标准、帮助安置就业和提供基本的社会保障。第四,完善土地征用程序,保障农民在征地中的知情权、参与权和监督权。

(二)制定《社会保障法》,建立健全社会保障机制。

近年来社会保障立法逐步转到按照社会主义市场经济要求进行体制创新的阶段,但中国社会保障立法以维护社会穩定与社会公正立法理念,还未能真正清晰地体现出来。立法理念的落后以及没有统一的《社会保障法》制约了我国社会保障制度的发展。

制定《社会保障法》,首先,应扩大社会保障的覆盖范围。改变我国现行社会保障实施范围狭窄的局面,要将养老保险、医疗保险、失业保险等的实施范围切实扩大到乡镇企业、小集体企业、私营企业、三资企业等各类企业的职工,使所有企业职工都能享受社会保险待遇;统筹城乡发展,最终建立一个统一的包括全体劳动者在内的社会保障制度。其次,考虑专章规定失地农民的社会保障问题。其内容包括:明确政府对失地农民的社会保障责任;失地农民社会保障的范围;建立失地农民保障基金以及基金来源与原则等。

(三)积极实施《就业促进法》,建立健全就业扶持机制。

2008年1月1日起施行的《就业促进法》是我国就业促进领域的一项重要立法。该法借鉴了国外的先进经验,使就业促进工作更加制度化、科学化。第五十二条规定:“各级人民政府建立健全就业援助制度,采取税费减免、贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴等办法,通过公益性岗位安置等途径,对就业困难人员实行优先扶持和重点帮助。”该法明确规定“就业困难人员”包括因失去土地难以实现就业的人员。基于此,政府应采取各种措施扶持实地农民再就业。

(基金项目:本文为2007年河北农业大学非生命学科和新兴学科科研发展基金项目《失地农民的社会保障问题及解决机制研究》成果)

(王卫东,1971年生,河北保定人,河北农业大学人文社科学院副教授,研究方向为法学教学。李贺英,1954年生,河北雄县人,河北农业大学人文社科学院副教授,研究方向:法学教学。赵世琪,1977年生,湖北洪湖人,河北农业大学人文社科学院讲师。研究方向:法学教学)