从铁西模式看地方基层政府职能转变

董　峰

具有东方鲁尔之称的沈阳铁西老工业基地,是全国乃至全世界老工业基地的典型代表,同时也是实现老工业基地改造振兴的杰出代表。建国60年来,尤其是改革开发30年来,沈阳铁西经历了繁荣到镇痛到复兴的发展历程,其对老工业基地的改革实践受到了国内外各界的关注和高度认可。2007年被国家发改委、国务院振兴东北办授予“铁西老工业基地调整改造暨装备制造业发展示范区”,2008年被评为“全国改革开放30年18个最具典型代表”之一,被联合国人居署授予“全球宜居城区示范奖”。分析和总结沈阳铁西老工业基地的经验做法,使其能够保证持续稳定地发展,不仅是对沈阳铁西未来发展具有指导作用,同时对国内其它老工业基地的改造和发展也具有借鉴意义,也是对老工业基地改造理论的丰富和发展。

一、铁西模式

(一)铁西工业区的制度模式

1、新型的政府架构

2002年6月沈阳铁西区与与其紧邻的国家级沈阳经济技术区合署办公(以下称为新铁西)。转变行政职能,重新设置、调整机构,精简人员,提高办事效率。沈阳经济技术开发区的先进管理理念和政府文化,直接影响了计划经济观念较强的铁西老区政府。新铁西打破了过去僵化的社会关系网络,建立起了面向市场、更加开放、务实和勇于创新的政府,执政能力明显提高。几年来的实践证明,政府职能发生明显变化,已经从过去以抓企业为主逐步转变到以抓城市规划管理建设、制度建设和社会保障体系建设为主,有力地调控了铁西工业区改造。

2、多方面优惠制度供给

两区合并前,铁西工业区内国有企业享受不到开发区优惠政策,处在不平等的竞争地位。两区合并后,搬迁企业既可以享受沈阳经济技术开发区各方面优惠政策,又可以享受振兴东北老工业基地“企业所得税优惠政策”和“部分行业扩大增值税抵扣范围的优惠政策”等,形成了多方面优惠制度供给的局面。此外,新铁西相继颁发的“鼓励民营经济发展的优惠政策”、“外商投资商业领域管理办法”等都促进了工商企业发展。

3、初步建立现代企业制度

新铁西充分利用各个方面制度条件的改善,促进企业在搬迁中完成体制转换,使国企改革取得突破。通过并轨、转换身份,实施再就业工程,基本实现了13多万失业职工的就业和再就业,95%以上企业的所有内债全部偿清。企业主辅分离工作全面完成。企业所办的医院、房产、学校、供暖、供水、幼儿园等全部分离到社会,企业竞争力明显增强。大部分市属企业按公司法改制为公司制企业,初步建立了现代企业制度,部分中央、省直属大中型企业改制为上市公司,转换了经营机制。铁西工业区在大力推行股份制改造过程中,仍强调国有控制力的提高和加强。沈重、沈鼓、沈阳机床、沈矿、沈阳化工等一大批国有大企业通过改革、改造、改组,都焕发了青春得到了发展壮大。

4、全面建立社会保障制度

目前新铁西建立起了以“三险”为核心的社会保障体系。全区30多万企业职工全部享受了养老、失业和医疗保险,已有11.6万退休职工领到养老保险金,有2.7万人次领到了失业保险金,街办企业1270名未参保且无收入的退休职工,由区政府出资将他们全部纳入最低生活保障范围。

在全区所属集体企业中实行了医疗保险或城市集体职工新型合作医疗制度,全区农民基本实行了新型农村合作医疗。本着“真情回报工人阶级”的宗旨,按照全面救助的原则,2005年4月新铁西正式发布“城乡群众特殊困难社会救助暂行办法”。该办法是东北地区建立的首个弱势群众社会救助制度,重点向城市低保户和农村特困户倾斜,尤其关注因病致贫、因残丧失劳动能力的低保家庭。从基本生活救助、教育救助、住房救助、医疗救助、就业援助等10个方面解决城乡群众生活中存在的实际困难。

(二)铁西工业区的文化模式

1、从“工业文化”向“商业文化”转变

沈阳铁西工业区在其发展的鼎盛时期被誉称为“共和国的装备部”。在不足40平方公里的区域内,集聚了30万产业工人,工厂密布,机器轰鸣,烟囱林立,一派大工业文化景观。铁西人习惯并陶醉于这种大工业文化氛围,工业情结深厚,“工业兴,铁西兴”的观念根深蒂固。崇尚工业的传统长期影响铁西工业区改造方向。直到本世纪初期,注重发展现代服务行业,调整产业结构的改造思路,才被人们认真对待。尽管“工业立区”仍然是新铁西产业结构调整的基本战略,但是沈阳铁西老区将被彻底打造成现代商贸文化服务生活区的现实,表明了新铁西经济文化观念的根本转变,已不再重工轻商,市场经济的商业文化氛围初步形成。

2、从“技术改造”向“体制改革”转变

沈阳铁西工业区改造大半历程中,改造的基本路径是工业技术改造,大部分的资金、物力和人力投放在技术改造上,而国有企业体制改革相对滞后。似乎只要采用了先进的工业技术,淘汰落后的机器设备,企业就会起死回生。但事实上,工业技术改造只解决了问题的一个方面。没有国有企业体制、机制、产权和管理等方面的改革,技术改造的作用不能充分发挥。基于这种认识上的变化,沈阳铁西工业区巧妙地运用了工业空间重组机会,做到了“技术改造”和“体制改革”的协同共进,把体制改革作为老工业区改造工作的重点。

3、从“改造老工业区”向“建设新城区”转变

沈阳铁西工业区改造基本上长期延续“就工业区论工业区改造”的做法。2001年4月沈阳市计划委员会编制的《沈阳铁西工业区“十五”区域性总体改造调整计划纲要及2010年发展设想》,尚未提出“彻底搬迁,异地发展”的想法。沈阳市委、市政府提出“两区合署办公”战略,反映了沈阳铁西老工业区改造理念的更新,思想方法的跨越,它是一种“彻底、系统、开放的大改造观”。从城市整体着眼,实施空间重组,把铁西老城区改造变成了新城区建设。

4、从“消极待业”向“积极就业”转变

1990年代中后期,沈阳铁西下岗失业人数最多,各种社会关系紧张,企业和政府都承受了巨大压力。目前这些问题得到彻底解决。这种变化的表层原因归于沈阳铁西经济的振兴,但深层次原因是铁西人思想观念的变化。人们逐渐认同和支持政府的改造策略,消除抵触情绪,就业观念发生了变化。人们逐渐抛弃了计划经济时期形成的“等靠要”思想,打破了“单位人”情结,主动培养新的技能,寻找新的就业岗位,从“消极待业”向“积极就业”转变。当然,这个过程是十分困难的,政府和各级团体做了大量的艰苦工作,社会主义工人阶级的政治觉悟也起到了关键作用。

二、铁西模式的形成机理——机制决定论

铁西模式的成功具有一定的代表性和普遍性,但同时也反映了一些问题的特殊性。以东北老工业基地为例,在整个的东北地区,至少有哈尔滨、齐齐哈尔、吉林、鞍山和沈阳铁西五个具有代表意义的老工业基地。在相同的方针政策环境下,地方政府所建立和实施机制和制度是决定老工业基地改造和持续发展的主要决定因素之一。

(一)机制架构

沈阳市委、市政府赋予新铁西市级管理权限,将老工业区与新开发区整合的做法堪称全国首创,是一种老工业区改造的制度创新。新铁西规划三大功能区,即现代商贸生活区、现代工业区和科技教育研发区,总面积约为128km2,人口约100万人。

从表面看,新铁西的诞生只是空间形式的变化,是人口和经济要素的空间重组。但实质上,这个空间重组过程是一种制度创新,是老工业区改造的一种新模式。沈阳经济技术开发区的先进管理理念和企业文化,直接影响了计划经济观念较强的铁西区政府。两区行政管理人员的重组、融合,打破了过去僵化的社会关系网络,建立起了面向市场、更加开放、务实和勇于创新的政府,执政能力明显提高。企业搬迁是一个“去粗存精”的过程,淘汰旧设备,引进新工艺,精干主业,做大做强主导产业,全面提升企业竞争能力。企业搬迁带来了生产方式变革,改变了过去企业以产品为核心的封闭式生产模式, 实行专业化生产,建立了快速适应市场需求的生产工艺线。工业企业搬迁调整了城市工业生产布局, 扩大了企业的发展空间,优化了城市空间结构。通过企业搬迁,改变了企业性质,改革了企业管理机构,突出了企业的研发功能、市场营销功能和财务管控功能,促进了企业管理水平的提高,这是对国有企业改革最具有决定性意义的方面。通过采取整体搬迁,2002—2008年底,沈阳铁西区共搬迁284户企业,工业总产值达到1701亿元,年均增长34.8%。

(二)决策机制

沈阳铁西人一是以敢于突破的氣魄,执行重大决策。铁西改造是1986年开始的,16年的改造虽有成绩,但深层次问题始终难以突破,沿袭老路没有前途,闯出新路没有现成答案,每前进一步必然有风险、有代价,只有以敢于突破创新的气魄,结合铁西实际进行大刀阔斧、脱胎换骨的改造,才有可能走出一条改造振兴的新路。为闯出这条新路,铁西区委、区政府提出并实施了“全面开放、活化资源、打造环境、产业升级、完善功能、强化管理”的24字发展方针,坚定不移用“24字方针”推进铁西改造。二是以勇往直前的精神,执行重大决策。铁西改造是一场深刻的革命,必然要触及方方面面的利益,如果在铁西改造中患得患失,怕这怕那,必将一事无成。三是以无欲则刚的品格,执行重大决策。在7年来铁西改造过程中,人们对铁西改造的认识莫衷一是。但新铁西信念只有一个,那就是坚决贯彻沈阳市委、市政府重大决策,搞好沈阳铁西改造。用沈阳铁西改造的结果来做证明。

(三)公共服务机制

新铁西建立了良好的基层政府运行和管理机制,在这个机制上充分的实施国家有关政策,这是政府机制职能的有效体现,但是如何让企业在这种机制下更有效的适应现有机制,实现持续发展,也是新铁西政府需要考虑和解决的问题。新铁西政府为了进一步提高基层政府的公共服务水平,完善了适应企业发展、为企业发展服务的公共服务机制,建立了公共制造平台、公共研发平台、金融服务平台、现代物流平台、人才培养平台等五个公共服务平台。

充分发挥基层政府的管理职能,建立适应区域发展的有效的政策管理机制,是新时期党中央国务院对基层政府提出的新要求。沈阳新铁西政府充分发挥其政府机制职能,建立了一整套的促进老工业基地改造,企业发展转型的办法,是沈阳铁西模式建立的重要一环。

(董峰,1963年人,辽宁大连人。武汉理工大学经济管理学院产业经济学博士研究生、现为沈阳经济技术开发区管理委员会副主任)