三十年来我国国土资源法的发展概况

【摘 要】 改革开放三十年来,我国的国土资源法律体系已经基本形成;执法工作得到规范和加强。土地使用制度改革的成功实践,以及耕地总量平衡制度的确立和完善,是土地管理改革发展中意义最为深远的。同时,国土资源行政管理体制进一步健全,职能也得到合理转变。

【关键词】 资源法;立法;执法;行政管理体制

党的十一届三中全会发出了改革开放的号召,将国家的工作重心转移到经济建设上。国土资源事业作为经济建设事业的重要组成部分,是我国经济社会科学发展的重要基础和依托;同时,国土资源事业的法治建设又是国家建设的基本保证。

一、国土资源领域的立法和执法

改革开放三十年来,我国国土资源领域法律的实施主要体现在立法和执法两个方面。

1、国土资源法律体系基本形成

加强立法和完善制度是推动国土资源事业健康发展的前提条件。土地和矿产作为我国经济发展所依赖的最重要的战略资源,只有通过健全完善法律制度和建立长效管理机制,才能真正地保护好和利用好土地和矿产等有效资源。

三十年来,国土资源主管部门重视加强和完善制度建设,为国土资源事业的科学发展提供了前提和依据。特别是国土资源部建部十年来,国土资源管理始终坚持改革决策与立法决策相结合,国土资源法律体系不断健全和完善。我国《宪法》1978年修改时在其第11条规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害”这是我国首次把环境资源保护工作列入宪法,将资源节约和环境保护确立为基本国策;自此,我国一直重视资源法制建设,不断加强保护法制建设。1982年《宪法》第9条规定:“国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”全国人大2007年10月28日通过了修改后的《节约能源法》,其第4条规定:“节约资源是中国的基本国策。国家实施节约与开发并举、把节约放在首位的能源发展战略。”至今,我国的国土资源法律体系已经基本形成,国土资源事业领域的各个方面都已基本有法可依。目前,以《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《矿产资源法》、《可再生能源法》、《节约能源法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《煤炭法》、《电力法》、《渔业法》、《野生动物保护法》、《水土保持法》、《循环经济促进法》、《农业法》和《清洁生产促进法》等十七部资源节约和保护方面的法律为基础,以《土地管理法实施条例》、《基本农田保护条例》、《矿产资源法实施细则》等二十多部新的法律法规,与大量的地方性法规和部门政策法规为补充的国土资源体系框架基本形成。这主要是指已经形成了国土资源领域的法律框架,该体系的主要方面已经产生了基本的法律制度,也已经制定了与法律相配套的行政法规,并且该体系跟框架支撑之间也有一定的联系。

当然,进入新世纪后的前期,是我国经济高速发展的时期,经济因素的诸多方面尚处于频繁变动时期,这就要求我们按照科学发展观的要求,进一步更新国土资源法制理念,推进新时期国土资源法制工作;同时,必须坚持以人为本,实现全面而可持续的科学发展。另外,要按照科学发展观和党的十七届三中全会的要求,加快《土地管理法》、《矿产资源法》的修订工作,进一步完善国土资源法律体系。十七届三中全会对农村土地管理制度改革提出了明确要求,要求加快《土地管理法》的修订工作,进一步完善土地管理的各项制度,同时还要抓紧《矿产资源法》的修订工作,切实解决矿产资源管理中存在的突出问题。

2、执法工作得到了规范和加强

规范执法和加强监督是推动国土资源事业科学发展的重要保障。三十年来,我国的国土资源执法工作不断规范,监督力度也不断加大,这为推动我国国土资源事业的科学发展提供了强有力的保障。国土资源行政执法责任制有力推进,督查制度逐步健全。国土资源系统积极推进行政执法责任制和评议考核制,明确了执法程序,行政执法水平不断提高,违法用地占地现象得到了有效遏制。但是,应当看到,二十一世纪的前二十年,是我国经济社会发展的重要战略机遇期,也是我国资源环境矛盾加剧的凸显期,因此,我国的国土资源供求矛盾将进一步加剧。我们要充分认识到我国的国土资源事业面临的任务还相当艰巨。为此,推进新时期国土资源法制建设任重道远。当前,我们应该按照建设法治政府的要求,全面推进国土资源事业依法行政;要以贯彻《政府信息公开条例》为契机,推进政府信息公开,以改革创新为基础,推进转变管理职能,以督查为手段,加大监督,进一步贯彻落实国务院全面推进依法行政实施纲要,全面推进国土资源部门依法行政。

二、土地使用制度改革的成功实践和耕地总量平衡制度的确立和完善

土地管理事业无论是体制、机制、制度的构建与创新,还是各项改革的深化与完善,从起步到改革发展的历史进程,都凸显出我国土地管理制度强大的生命力。在土地管理的多项改革发展中,意义最为深远的是下列两项制度的确立。

1、土地使用制度改革的成功实践

土地使用制度改革是我国整个经济体制改革的重要组成部分。它率先突破土地不是商品的禁区,在维护并从根本上巩固我国社会主义土地公有制的前提下,创造性地提出土地所有权和使用权可以分离的构想,并使国家土地所有权在经济上得到了实现。土地使用制度改革的成功实践,通过土地出让改变了我国长期以来土地无偿、无限期、不流动的计划模式,建立了用地的自我约束机制,促进了节约集约用地,加强了耕地的保护,培育并完善了土地市场。通过土地市场的建立,在我国较早地实现了土地资源的市场化配置,最终实现了土地从单纯的资源属性到资源资产属性并重的转变,为我国社会主义市场经济体制的建立和完善,奠定了坚实的基础。它有效地解决了改革开放后困扰我国城市发展建设资金严重不足的问题,带动了经济增长,对推进城市化进程发挥了重要作用,同时也促进了房地产业的发展。

2、耕地总量平衡制度的确立和完善

耕地总量平衡制度是我国现今经济管理体制和管理模式的重要基础和耕地保护制度的核心。它是基于我国人多地少的基本国情,特别是经历了1993年前后房地产热,我国耕地保护面临着严峻的形势和巨大的压力后提出来的。当时,江苏省苏州市通过土地整理提高耕地质量,增加耕地面积。国家以此为基础,通过论证和测算,提出了全国耕地总量平衡的构思。一方面,在全国范围内配置土地资源和加强管理,减少对耕地的乱占乱用;另一方面,通过开发整理补充耕地,实现耕地占补平衡。具体就是积极通过制度设计,建立省级耕地占补平衡制度,采用经济手段等政策措施,从而确定了我国的耕地保护机制的基础和管理模式。

三、国土资源领域行政管理体制的健全及其职能的转变

1、土地管理事业的改革发展是以改革为中心的多种力量相互推动作用的结果

我国土地管理事业的改革发展,是综合力量相互推动作用的结果。首先,土地管理事业的改革发展,是在国家实行改革开放的大背景下进行的。土地使用制度改革虽然起步较早,步伐较快,进展顺利,但仍然是同我国的经济体制改革思想同步进行的,土地管理事业的改革同样也是我国改革开放和现代化建设中的必然选择。其次,土地管理事业的改革发展,得益于中央坚强的领导和各部门的支持配合。早在国家土地管理局建立之初,邓小平等领导同志就明确提出了要发挥土地的资产作用,筹集城市建设资金的土地使用制度改革的初步设想,对土地使用制度改革给予了支持和关注。中央领导对土地事业和改革的高度重视、真切关心和大力支持,不仅在指导思想上为我们指明了方向,而且还给我们提供了很多至关重要的具体支持。第三,土地管理事业的改革发展,受到了地方首创精神的启发。善于尊重地方的首创和实践是我们改革发展的一项成功经验。改革的经验表明,凡是来自于实践经验的改革成果,都会顺利推行,获得成功。当时我们把他们作为典型树立并引入,作为改革发展的首要经验;对一些新生事物习惯于先观察后评价,不越俎代庖和横加指责,从而拓宽了我国土地管理事业的视野,同时也提升了我们认识和解决土地管理事业中所出现的实际问题的能力。

2、国土资源行政管理体制的健全及其职能的转变

健全体制和转变职能是推动国土资源事业科学发展的基础。三十年来,我国的国土资源管理体制与制度不断健全,职责分工不断理顺,行政职能不断转变,一方面这是国土资源事业蓬勃发展的标志,另一方面又为推动国土资源事业进一步科学发展奠定了坚实基础。

改革开放三十年来,我国已经初步建立起了与社会主义市场经济体制相适应的地矿行政工作管理体制。国土资源行政管理体制不断深化,国土资源管理的职能不断转变。

我国1982年《宪法》对自然资源部分做了重大的修改,在第9条第1款继续保持自然资源的财产属性外,增加了第2款,就是要求国家要保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物,禁止任何个人和组织采用任何手段,侵占和破坏自然资源。同时,国家地质矿产部首次被授予保护和合理利用矿产资源的责任。1986年,我国第一部《矿产资源法》生效并实施,这标志着我国矿产资源管理结束了无章可循、无法可依的局面。

随着时代的发展和改革的深化,以及我国社会主义市场经济体制的初步建立,我国原来的矿产资源管理体制已经和社会经济发展不相适应,因此,有必要对《矿产资源法》进行修订。修订后的《矿产资源法》1996年开始实施,它突破了我国当时民法物权法领域中还没有的用益物权制度,确立了依法取得探矿权、采矿权制度。该项制度的确立促进了我国矿业的发展,也促进了地矿行政工作迈上新的台阶。

从1986年成立国家土地管理局,到1998年组建国土资源部,再到2005年全国范围内省以下国土资源系统实行垂直管理,国土资源行政管理体制不断理顺。宏观调控方面,通过国土规划、土地利用总体规划参与了国家宏观调控。社会管理和公共服务的职能不断加强,与市场经济的要求相适应的体制机制逐步得到了落实。

四、珠海探索实践的土地管理“五个统一”

改革开放政策实行以来,珠海借鉴香港以地生财的经验,推行土地使用制度改革,市政府制定了高度集中的土地管理“五个统一”体制和有偿、有期限、可流转的使用制度(珠海市土地管理的“五个统一”体制,是指1998年《珠海市土地管理条例》中规定的具有珠海特色的对土地管理实行“统一规划、统一征用、统一开发、统一出让和统一管理”)。

1998年,珠海市人大常委会根据全国人大授权将其在土地管理改革探索的经验,通过立法的形式确定下来,制定了《珠海市土地管理条例》,同时还制定了《珠海市环境保护条例》、《珠海市城市规划条例》,使珠海市的国土管理进一步科学化、系统化,极大地提高了珠海市的土地管理水平。但随着珠海市经济建设和城市建设的不断发展,1998年颁布实施的《珠海市土地管理条例》已不太适应当时需要,其中一些规定与国家2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》不一致,或者不符合新的原则和制度。因此,珠海市政府对《珠海市土地管理条例》进行了修订。新的《珠海市土地管理条例》自2007年7月1日起施行。

珠海市实行“五个统一”土地管理体制和有偿、有限期、可流转的使用制度,取得了良好的社会效益、生态环境效益和经济效益。一方面,耕地得到有效保护,建市以来的非农用地得到合理清理;另一方面,城市总体规划得到有效实施,并有效地促进了农村、乡镇企业的迅速发展和城市化进程,同时,政府掌握了基建规模和落实产业政策以及调控房地产市场的行政、经济和法律手段。加强了对矿产资源的统一管理,促进了土地后备资源的开发和利用。土地开发、城市基础设施建设进展顺利,实现了土地开发和城市建设“投入、回收、再投入”的良性循环。另外,珠海市在落实土地管理体制的“五个统一”的工作实践中,正确地处理了六个方面的问题:第一,必须建立有权威的决策机构和强有力的执行机构;第二,必须注意促进农村集体经济的发展和保护农民的切身利益(需要指出的是,珠海在“五个统一”土地管理体制方面的探索和尝试,得到了多方面的支持,尤其是农民的全力支持);第三,在制定城市建设规划和土地规划时,要十分注意处理好发展经济和保护生态环境的关系;第四,重视提高土地价值和土地利用率;第五,引入法律机制,解决土地管理执行难的问题;第六,处理好土地管理部门与其他政府职能部门的关系,使各部门能自觉地落实“五个统一”。

【作者简介】

鲁世平(1972-)男,陕西渭南人,长安大学法学系,法学博士,讲师,研究生导师,主要从事国际法、商经法领域的教学和研究.