农地流转背后的地方政府失范行为分析

崔晓洁　王　潇

摘要：本文从我国农村土地流转及地方政府行为现状出发，重点分析地方政府在“农转非”过程中产生寻租和侵权行为的原因，并对此提出相应的建议和对策。

关键词：农地流转；地方政府；寻租行为；侵权行为

一、我国农地流转及地方政府行为现状

1.农地流转面积不断扩大，农民缺乏土地流转产权保障意识

从1996年到2002年，我国耕地从19.5亿亩缩减为18.89亿亩。而到了2006年，全国耕地面积已减少到18.27亿亩，我国人均耕地面积由1.59亩(2003年数据)骤降为1.39亩，这离18亿亩的红色警戒线已是咫尺之遥，形势严峻。

2.农村土地市场化流转比例不高，土地流转价格扭曲

从农村土地流转方式来看，主要是非市场化的行政性调整，而市场化流转比例不高。改革开放以来，全国有93.7％的村进行过行政性土地调整，平均调整次数为4.3次，而调整的主要原因是人口增减、政府征用，其中行政性土地流转面积占全部流转面积的60％以上。而与此同时，由于土地流转必须通过政府才能进入一级市场，导致农地流转价格长时期保持较低趋势，土地增值部分的收益分配不均，损害农民权益的事时有发生。

3.地方政府违规行为严重，征地矛盾不断加剧

目前我国正处于转型时期，许多对权力的制约制度不完善，为地方政府进行寻租提供了可乘之机。同时，经济绩效指标成为最重要的地方政府政绩考核指标。地方政府为实现其政治目标和经济目标，甚至采取暴力和非法手段强占农田，这样的事例屡见不鲜。

二、农地流转中地方政府失范行为的原因分析

1.农地转让制度不完善导致地方政府寻租行为

我国现行的土地流转制度要求，集体土地不能直接进入市场，必须先由政府“低价征用”，然后转让开发，在这个过程中必然会产生“土地寻租”行为。而地方政府主要通过两种手段寻租：一方面，他们极力压低征地中的补偿费用；另一方面，他们通过强权扩大土地征收面积，捞取利益。以下两方面如下图所示：

图中D为市场中对农地的需求曲线，而S为农民自发的农地供给曲线，此时农地市场的均衡价格为P*，均衡数量为Q*。由于我国目前的农地流转制度限制，使得地方政府必须介入，这样地方政府一方面降低补偿费用至P0，从中获租P0P*E*B；另一方面，通过强权强征土地，扩大征收面积，使供给曲线移动至S，但仍按均衡市场价格P*出售，从中获租BE*AC。至此，地方政府获租总额为P0P*AC，严重侵害了农民利益。由于国家征用农地是利用农地资源的唯一合法途径，导致市场价格机能被排除在农村土地资源配置之外，使现行征地补偿决定机制具有很大的弹性空间，地方政府往往利用手中的权力压低补偿款。再者，地方政府假借国家建设、招商引资等名义扩大土地流转面积，将额外征地面积作为闲置土地或是土地储备，留为日后己用或出售。

2.土地所有权虚位导致地方政府侵权行为

(1)何为“集体产权”界定不明。我国现行规定：“集体土地所有权的代表按乡、村、组的实际占有为界限。”而这里所谓的“村集体组织”或不存在，或虚设的机构，其权利是属于乡镇政府的。农民作为最大的群体缺乏发言权，无对话的力量和有效的行动，无力制约不合理的行为，导致集体资产收益权与控制权的模糊不清。

(2)中央政府与地方政府间土地产权界线模糊，使得土地大量流失。长期以来，在实际管理中地方政府一直代理行使着土地所有权，享有和承担着地方城市建设和土地开发中大量的实际事权和义务，同时获取大量的所有权收益，而中央政府在土地所有权上的地位则被相对边缘化。

三、农地流转中政府失范行为的解决途径

1.制定合理到位、标准明确的补偿政策

要对农村土地要进行分等定级、科学评估、确定土地流转价格。非农建设用地的土地的流转价格不仅要保障农民的基本生活水品，还应体现社会福利功能，要逐渐将国有土地和集体土地统一起来，实行“同质同价”，集体的土地也应当和国有土地一样由市场定价。

2.规范地方政府行为，削弱其政治、经济动机

应完善地方政府的业绩考核标准；考核指标既能反映短期经济增长情况，又能综合长期社会福利情况；扩大人民群众在考核中的作用。在提高征地补偿的同时，重构土地收益分配机制，由国家中央统一规划土地收益。

3.明晰农地产权，维护农民权益

制定具有严格物权法意义的土地使用权来取代土地承包权，使农民的土地财产权在独立性和明确性上有所保障，使农民真正享有占有、使用、收益和处分四权统一的农地产权。

4.健全法律体系，规范农地流转程序

加大土地流转的立法工作，使我国土地流转真正有法可依。要通过立法明确土地流转中受益方的权利，实现国家、农民和第三方利益的公平；通过法律来保证土地流转在农业内部进行；通过法律规范土地交易市场，保证土地流转的公平、合理。

参考文献：

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