“乡财县管”制度改革的探讨

鞠国宝

一、“乡财县管”的主要做法

(一)基本原则:①是预算管理权不变原则,乡镇在县财政部门的指导下,编制本级预算、决算草案和本级预算的调整文字,组织本级预算的执行;②是乡镇资金所有权和使用权不变原则;③是财务审批权不变原则,属于乡镇财权和事权范围内的支出仍由乡镇按规定程序审批;④是乡镇债权债务关系不变原则,乡镇原有的各项债权和债务仍由各乡镇享有和承担。

(二)规范操作事项:

①预算共编:县财政局按有关政策,结合财力实际,明确预算安排顺序和重点,提出乡镇财政预算安排的指导意见,报县政府批准;乡镇政府根据县财政局的指导意见,编制本级综合财政预算草案并按程序报批,在年度预算执行中,乡镇政府提出的预算调整方案,报县财政局审核;调整数额较大的,向县政府报告。审核后的预算调整方案需报乡镇人大审议批准,乡镇政府预算编制、预算执行、预算调整、决算等职能均由乡镇财政所代理。乡镇编制财政预算应按照“量入为出,收支平衡”的原则进行编制,不列赤字。

②账户统设:撤消乡镇各单位在金融机构的所有账户,县级在各乡镇开设了“结算户”、“工资专户”、“支出户”、“粮食补贴专户”和“专项资金专户”,乡镇所有预算内、外收入均缴入“结算专户”;“工资户”用于核算乡镇人员的统发工资;“支出户”用于核算除统发工资外的其他各项开支;“专项资金专户”用于核算粮食直补、良种补贴和退耕还林等补贴资金。

③集中收付:乡镇范围内的所有资金全部纳入财政管理。乡镇预算外收入缴入结算账户,实行收支两条线管理。乡镇预算内资金由县财政根据乡镇年度预算和资金调度情况,按照先人员经费、专项支出,后公用经费、一般性支出的支出顺序拨付。对乡镇开支的机关事业单位在职人员和离退休人员的离退休费,由县财政统一发放,资金直接划入个人银行账户;对乡镇公用经费,由县财政按预算逐月拨付至乡镇“基本支出专户”;对专项支出,由乡镇提出申请,经县财政审核批准后拨付至乡镇“专项资金专户”。乡镇预算外资金按照先缴入“结算专户”,后拨付资金的原则进行安排。对乡镇缴入“结算专户”的预算外资金,拨付前,先由用款单位编制分月用款计划,视其资金缴存状况,经财政所审核后,将资金拨至相关账户。乡镇预算外资金县财政不予调控。

④采购统办:乡镇各项在政府采购目录范围内的采购支出,由乡镇提出申请和计划,经县财政审核后,交由县政府采购办集中统一办理。

⑤票据统管:乡镇使用的行政事业性收费票据、收款收据、社会抚养费收据等,其管理权全部上收到县财政局,乡镇财政所指定专人负责票据的领取、发放、保管及核销工作,实行“限量领购、以旧换新、定期核销、票款同行”的办法,以票核收,严禁坐收坐支,严禁转移、隐匿各项收入。

⑥操作流程:乡镇单位需要资金→乡镇财政所网上申请→乡财县管办→审核、批复同意后生成拨款单→财政所打印拨款单(申请资金成功)→月底整理凭证向乡财县代管办报账→乡财县管办记账、生成报表。

(三)乡镇财政所与乡财县管的职责

乡镇财政所负责乡镇机关事业单位的会计核算,网上向乡财县管办申请资金、资金拨付,整理凭证、报账。

乡财县管办公室管理“结算专户”,及时通过网络进行款项的审核、批复、拨付及乡镇结算专户资金的核算。

二、目前取得的一些成效

2006年我县开始对全县18个乡镇的财政业务统一由县会计核算中心代管,全面管理起了乡镇预算内外各项资金,经过两年的运行,工作开展较为顺利,并在规范收支方面取得了初步成效。

1.乡镇财政预算比过去更加规范、透明。

2.乡镇票据管理规范。乡镇票据统一由县级发放、核销,实行“限量领购、以旧换新、定期核销、票款同行”,及时缴款。

3.乡镇支出更规范,津补贴发放规范统一,乡直单位财务监督由事后监督提前到事前监督。

三、存在的问题

目前乡财县管工作还处在代理做账阶段,存在的问题有:

1.乡镇部门预算不够细化,中途调整变化大,预算调整较随意。有关人员对乡财县代管的具体职责提出质疑。

2.乡镇支出监管不能完全达到事前监督。

代理乡镇业务的预算会计平时只能根据网络申请拨款,月底凭交来的发票做账,对资金的来龙去脉并不清楚,工作带有很大的盲目性、被动性和管理乏力;而对乡镇单位的收支管理,特别是对乡镇政府,财政所有一定的压力;对乡村级涉农专项资金管理不规范等等。

如何结合当前社会经济发展形势和县乡财政体制改革的实际,从中找到符合发展大趋势的路子,深化这项改革,进一步做好这项业务,是摆在我们当前需要思考解决的问题。

四、乡财县管与国库集中收付制度相结合后与结合前效果、职能变化比较

1.效果比较:①乡镇单位支出实现直接支付,减少支付环节,加快支付速度;②乡镇实现集中核算,便于规范支出,加强财政监管。

2.职能比较:①核算职能由财政所改为乡财县管办集中核算,财政所其他职能不变。

五、乡财县管与国库集中收付制度相结合的具体设想

为了使乡财县管与国库集中收付制度相结合,结合吉水县实际,建立完善的乡镇国库集中收付制度,总体思路为:建立单一账户体系,实行两个分离,强化三个原则,加强收支监管,完善各项制度,强化网络管理。

1.建立单一账户体系。以乡镇财政所在乡镇商业银行开设的结算户全部集中到县级商业银行(必须在乡镇有业务点的)为核心,保留“工资专户”、“粮食补贴专户”和“专项资金专户”。

结算账户由乡财县管办设一人负责核算结算户的总账,记录、核算和监督乡镇单位预算内外资金的收支活动;设三人负责乡镇结算户的明细分类核算,核算和拨付乡镇单位预算内外资金。在国库集中收付制度下,各单位的资金收付都通过这一账户集中办理,资金由这一账户直接拨给商品和劳务供应商或工程承建单位,不存在现行分散支付制度下层层转拨、多个环节转账的问题。各单位可根据自身需要,在财政部门批准的预算额度内,其资金由国库集中支付。这样,资金是单位的,所有权和使用权没有改变,仅仅改变了支付方式而已。

工资专户为零余额账户,用于记录、核算和反映实行工资统发的财政性资金活动,设置会计账簿,进行会计核算。

专项资金专户用于核算粮食直补、良种补贴和退耕还林等补贴资金。

2.实行两个分离。①收支分离,即收支两条线管理,收入包括预算内外资金全部进入结算户,改变过去乡镇单位坐收坐支现象。②资金使用与审核管理相分离。乡镇单位每月根据实际需要、年度部门综合预算计划和单位资金结存情况向乡镇财政所申请直接支付额度,乡镇财政所每月初汇总乡镇单位申请额度向县乡财县管办批复,乡财县管办根据单位资金结存情况和部门预算计划复核后,并下达乡镇单位额度。财政所按照乡财县管资金批复程序,根据单位需要将已发生的支出直接将资金拨付商品和劳务供应商或工程承建单位,如果属零星开支,由单位报账员在备用金中支付,向财政所申请补充备用金。月终,财政所将各乡镇单位发生的支出凭证整理归类后送乡财县管办集中审核、核算。资金的所有权和使用权仍属于单位,审核管理属于乡财县管办,改变原来乡镇财政所审核管理不力现象。

3.强化三个原则。①规范操作原则。明确乡财县管办、乡镇财政所、预算单位职责,不改变预算单位的资金使用权限,使各项财政性收支都按规范的程序在单一账户内运作。②强化监督原则。增强财政收支透明度,使收入缴库和支出拨付的整个过程处于有效的监督之下,实现乡镇集中支付和集中核算相结合。③县乡财政结算体制不变原则,县乡财政管理体制维持不变,县乡资金调度仍然通过乡镇结算户实现与下级往来。

4.加强对单位收支监督管理。硬化乡镇预算约束,严禁违反规定的超预算支出,规范乡镇支出顺序,按照先人员经费支出、保运转支出,后一般支出、专项支出的顺序拨付资金。杜绝铺张浪费,对会议费、招待费、车修燃料费等弹性开支进行严格控制,实行乡镇财务公开制度,预决算和执行情况要定期公示。采取各种措施管理好乡镇票据,以票管收。统一规范单位人员的津贴、补贴、补助,规范公用支出,严格按照标准执行,防止随意扩大支出范围和提高支出标准。对于不合法、不合理的开支坚决制止,对有利于乡镇经济发展的开支要给予积极支持。县级财政要组织人员对上述每一笔申请的拨款进行跟踪问效,监督检查。对于上级拨来的新农村建设资金、公路建设资金、帮扶资金等涉农资金,应统一由村级财务代管机构管理核算,实行“村财乡代管”,财政所进行业务指导和监督。

5.完善规章制度。进一步完善《乡财县管业务操作规程》、《乡镇行政事业单位财务集中核算业务操作规程》、《规范乡镇原始凭证办法》、《乡镇支出标准统一规定》、《专项资金管理制度》、《单位报账审批制度》、《票据管理制度》等制度。

6.强化网络信息管理。构建快捷、高效、安全的信息平台,充分利用网络技术,处理财政业务,规范操作,提高办事及管理效率。

(作者单位:吉水县国库支付中心)