企业改革理论对企业改革实践发挥了重要的指导作用

郑海航

在30年国有企业改革的历程中,每一个时间都形成了指导企业改革的企业理论。企业理论对企业改革实践的指导和推动作用主要可以分为这样三个阶段:(1)改革开放以前的计划经济阶段;(2)1979年改革开放至1992年之间有计划商品经济阶段;(3)1993年建立市场经济以来的阶段。

(一)第一阶段:“企业是政府行政部门的附属物”的传统社会主义企业本质理论决定了改革的方向是在中央与地方之间进行权利分配和调整。

建国以后,我国仿照苏联的模式建立起了传统的高度集中的计划经济体制模式,与此相适应,传统社会主义企业本质理论认为:全民所有制企业本质上是计划经济制度的基层经济组织,是国家行政机关的附属物,是政府职能的延伸。这就决定了企业变革只能依附于中央与地方分权的改革。事实上,我国在1958年前后和1969年前后进行的两次企业改革尝试都是在中央向地方分权的改革过程中进行的,是为了配合企业下放地方的需要而服务的。这样的改革尝试根本不承认企业的独立性。作为朦胧期的改革尝试,其最大的特点就是改革方向不明,目标不明。

不仅如此,传统社会主义企业理论还决定了企业制度理论是“一大二公”的产权制度理论和“统收统支”的经营制度理论。这样的经营制度理论不承认企业自身的独立地位和利益,虽然也强调经济核算,但那仅仅是为了节约成本的需要,也只是为“统收统支”制度服务的。政府对企业统收统支、统购包销,企业的供产销完全依赖于政府。

在从建国至改革开放以前的30年间,经济体制的变动主要是在中央和地方之间进行权利的分配和调整,虽然当时一些经济学家指出了传统体制的缺陷和体制变动的局限性(特别是孙冶方指出了经济体制的核心问题是国家与企业的关系),但在当时的体制环境下,他们的理论和思想并没有得到应有的重视,中央和地方间收权放权型的体制变动根本不触动国有企业自身。

(二)第二阶段:“大权小权论”和“要使企业成为相对独立的经济实体”的相对独立论决定了改革只能在浅层次(即经营制度层次)上进行。

早在60年代初期,孙冶方同志就以他过人的胆识和智慧指出了经济体制改革的核心问题是企业和国家的关系问题。并从这个理论和思想出发,把经济决策权划分为应由国家掌握的“大权”和应由企业自行掌握的“小权”,他认为,扩大再生产和简单再生产的界线应是划分企业和国家职权的依据。属于扩大再生产范围的事是国家的“大权”,国家必须严格管理,不管或管而不严就会乱。属于简单再生产的事是企业应该自己管的“小权”,这就是孙冶方同志著名的“大权小权论”,这一理论最重要的意义在于认识到企业与国家的关系是经济体制改革的中心问题,虽然“大权小权论”在关于划分国家与企业之间权限上有历史局限性,没有突破计划经济的旧框架,但在60年代初的环境下孙冶方同志提出企业与国家的关系是经济体制改革的核心问题这一正确论断却是十分难能可贵的,这是孙冶方同志对传统社会主义本质理论的艰难跨越。

由于党的十一届三中全会带来了良好的改革环境以及一大批经济学家理论研究的大力推动,对我国社会主义经济体制的认识,有了难得的进步。党的十二届三中全会指出,“第一,就总体说,我国实行的是计划经济,即有计划的商品经济,而不是那种完全由市场调节的市场经济”。正像孙冶方“大权小权论”是对传统企业理论的艰难跨越,承认“有计划的商品经济”则是对传统经济体制的艰难跨越。孙冶方“大权小权”中关于企业与国家关系是经济体制改革重点的思想得到党的十二届三中全会的确认:“要使企业真正成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品生产者和经营者,具有自我改造和自我发展的能力,成为具有一定权利和义务的法人。”这一认识是对孙冶方企业理论的认可,二者之间一脉相承。这种企业本质理论可以称之为从计划经济向商品经济过渡条件下的企业本质理论,或者叫“有计划商品经济”下的企业理论。

以上商品经济条件下的企业本质理论与传统社会主义企业本质理论相比,是一个重大的历史进步,它开始承认企业的“相对独立”的商品生产经营者地位,开始承认企业“相对独立”的经济利益。商品经济条件下的企业本质理论决定了这一时期企业改革由朦胧期进入探索期。探索期国有企业改革的特点是,企业改革在经营制度这个浅层次上进行,改革的模式是实现所有权与经营权的分离。

有计划商品经济条件下的企业理论毕竟有它的历史局限性,这种历史局限性主要表现在,对企业的独立商品生产者地位认识不彻底,它认为企业只是“相对”独立的商品生产经营者,理论的局限性,决定了这段时间改革的浅层次和过渡性。

(三)第三阶段:“企业本位论”、“现代企业制度论”和“要使企业适应市场的要求,成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产和经营单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”的认识决定了这一时期改革进入突破期,深入到产权制度层次的制度创新。

早在80年代初期,就有一大批理论工作者从企业独立性的角度对企业理论进行探索,其中蒋一苇的“企业本位论”就是突出的代表之一。“企业本位论”强调的是企业的“独立性”和“独立的经济利益”,而不是“相对独立”。“企业本位论”认为,企业作为社会主义经济的基本单位,必须具有独立性,必须是一个能动的有机体,应当具有独立的经济利益。“企业本位论”还认为:企业作为具有独立经济利益的经济组织,在法律上具有法人的身份。

在改革实践和理论研究的推动下,对蒋一苇于改革开放初期提出的“企业本位论”思想,越来越多的人们取得了共识,而且企业理论在实践中又有了新的发展,人们对企业的独立法人财产权也已经达成共识。1992年7月国务院发布《全民所有制工业企业转换经营机制条例》,明确转换企业经营制度的目标是,“使企业适应市场的要求,成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的商品生产和经营的单位,成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”。这一认识得到党的十四大的肯定,十四大明确宣布中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。这一时期的企业本质理论可以称之为市场经济条件下的企业本质理论。

市场经济条件下的企业本质理论与有计划商品经济条件下的企业本质理论相比,有了质的飞跃,与商品经济下的企业本质理论,也有着重大的历史进步。其最大的进步就在于从“企业的相对独立”到“企业的独立性”,再到企业拥有“独立的法人财产权”。与市场经济的企业本质理论相适应,改革的模式从过去的“所有权与经营权”两权分离式经营制度改革深入到“所有权、产权、经营权”三权分立式产权制度改革,改革的目标和方向是建立现代企业制度,改革从探索阶段进入突破阶段。

市场经济条件下的企业本质理论不仅决定了建立现代企业制度的改革方向和股份制的改革模式,而且也决定了企业制度理论的深化。这一时期的企业制度理论已经认识到产权改革是国有企业改革的中心环节,认识到建立以股份制为代表的现代企业制度是国有企业改革的目标模式。同时,还明确了股份制与承包制之间的关系是产权制度与经营制度的关系。

进入21世纪以来,国有企业深化改革的实践中,不断涌现出的新问题要求从理论上给予回答和指导。例如国有企业市场化改革问题、企业改革中的效率与公平选择问题等等。

关于国有企业市场化改革问题。在当前国有企业改革新争论中,一个重要问题是要不要选择和在多大范围内选择市场化方向与如何完善国有企业市场化改革的问题,即:在可以进行市场化的经济领域,国有企业改革是坚持市场化方向,通过国有企业的产权改革,建立规范的现代企业制度,把传统的国有企业改造为适应市场经济要求,自主经营、自负盈亏的市场主体,还是停止企业产权改革,维持国有独资企业原来的内部产权状况,而只是改革企业外部竞争环境呢?

有部分学者和一些社会公众由于对计划经济时代国有企业在某些方面的优势和实现的社会功能的美好回忆,对比国有企业进行市场改革前后的国有经济比重、社会公平、国有资产流失等等暂时的、局部的状况,对国有企业市场化改革方向表示反对,或者存在疑问。他们提出:所有制、产权、公司治理等方面不是国有企业改革的关键,在原有的体制中和机制下,也可以搞好国有企业,没有必要进行市场化改革。

实际上,国有企业改革特别是竞争性行业国有企业改革的市场化方向选择问题是关系国有企业改革成败的根本问题。从国有企业改革与整个经济体制改革的关系,同时从各国国有企业改革的成功经验和我国国有企业改革的实践趋势来看,国有企业改革的市场化方向必须坚持,而且需要不断深化。这是因为建设和完善社会主义市场经济体制是我国经济体制改革的总目标,作为微观基础企业必须进行市场化改革,才能同市场经济体制相匹配。

但同样需要强调的是,市场化改革并非适用所有领域,并不意味着在所有的经济领域都要进行市场化改革,更不能不加区别地进行所谓“国退民进”的改革,国有企业市场化改革有着一定的范围。对于市场化改革,以下三条原则恐怕是要坚持的:一是在竞争领域,必须坚持企业的市场化改革;二是在进行市场化改革时,必须保证法治化和竞争公开;三是在公共领域和“市场失灵”的领域切忌盲目套用“市场化改革”。在经济学中,市场领域和公共领域是全然不同的两个领域,适用的原则也截然不同,市场领域要用市场规则来调节,讲的是经济效益;而公共领域,则必须按公共规则来运行,讲的是社会效益。在公共领域以及关系到国家安全的领域,以及“市场失灵”的经济领域,例如医疗、教育等,不能完全由市场机制发挥作用,应当用非市场规则来调节,而不能不加区别地进行市场化改革。在改革中出现一些问题,其中一个重要原因就是混淆了这两个领域不同的改革原则。我们要在突出抓好经济体制改革的同时,也要抓好公共体制的改革,不能重视一个而忽视另一个。当然,公共领域有些方面也要适当引入竞争机制以提高效率。

根据中央的战略安排,结合国有企业改革的实际进程而言,目前国有企业市场化改革的内容主要包括继续深化和推进国有资产管理体制的不断创新与建立和完善符合市场经济要求的国有企业治理机制两个方面。其核心是实现国有资产出资人到位。

国有资产管理体制不断创新的问题,党的十六大报告提出,国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

2003年5月,国务院发布《企业国有资产监督管理暂行条例》,指出国有资产管理体制设计要遵循现代法人治理结构要求,可以建立“国有资产管理委员会——国有资产经营公司——国有企业”的三层结构,坚持出资人权利,突出国有资产经营公司这一核心;明确政府公共管理职能与国有资产管理职能,中央与地方权责,国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有企业权责,在动态中建立中央与地方“分级管理”的国有资产管理体制。

2003年3月,国务院国有资产监督管理委员会成立,负责监管196家中央企业和2.59万亿国有净资产(2007年中央企业数量减少到150家)。地方国资委也已陆续成立。《关于规范国有企业改制工作意见》、《企业国有资产转让管理暂行办法》已经分别于2003年5月、12月和2004年2月出台。可以看出,对工商企业国有资产的监管已经逐步展开。当然,有许多问题还需要在实践中逐步解决。例如要研究建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系,进一步落实国有资本经营责任;国有资产管理机构要逐步真正做到管资产和管人、管事相结合;国资委只当老板,不当“婆婆”。除此之外,对于金融企业的国有资产、非经营性国有资产、自然资源和无形的国有资产如何监管,也在研究。

在新国有资产管理体系中,国有控股公司是一个重要环节。国有控股公司是控股公司的一种,是经过国有资产管理部门(国资委或局)批准设立的、持有另一公司多数或全部表决权的股份,以股权控制方式实现国有资产保值增值目标的特殊企业法人,即国有控股公司同时是国有资产经营机构。

关于建立和完善国有企业治理机制,特别是国有独资公司、国有控股企业和国有大型企业集团的公司治理结构方面,国资委出台了相关的规定,例如,2004年6月发布《国务院国有资产监督管理委员会关于国有独资公司董事会建设的指导意见(试行)》(以下简称《指导意见》)。在《指导意见》中,确定了宝钢、中国诚通集团等7家中央企业进行试点。国资委要求试点中央企业新董事会成员不少于9人,鼓励外部董事占多数。2005年10月17日,宝钢集团成为第一家建立规范董事会的中央企业。当时成立的宝钢董事会由9人组成,其中包括董事长谢企华在内仅占4位,而外部董事5位。形成了5:4的格局。

对于国有独资公司而言,新的董事会制度是改变一人大权独揽的局面,防范内部人控制,建立决策权同执行权相分离的分权制衡机制。董事会制度是以个人负责为基础的集体决策制度,国有独资公司董事会不但享有《公司法》赋予董事会的所有权力,还将享有法律赋予国资委的部分权力。通过国有独资公司董事会,实现决策权与执行权的分权制衡,可以保证董事会能做出独立于经理层的判断与选择。

关于企业改革中的效率公平选择问题。

改革开放以来,我们对公平与效率的安排原则从过去的过分重视公平转变为“效率优先,兼顾公平”的原则。这一原则在一定时期内起到了积极作用。八十年代提出的“让一部分人先富起来”的口号,促进了将近三十年经济活力的极大增强。

随着效率的提高,公平问题的矛盾也日益显现。公平问题的产生有着复杂的社会与经济原因。首先是市场经济体制与制度不完善,特别是社会保障体制建设不完善,法制不够健全,对垄断行业的措施不力等等原因造成。同时,国有企业改革要求减员增效,容易带来失业增加,这是在国有企业改革进程中难以避免的。

需要指出的是,仅靠国有企业改革这一局部的改革,无法完全承担公平与效率问题之重,广而言之,公平与效率问题涉及到社会改革的各个层面,公平与效率的问题必须放到全社会这一大背景中才能得到合理解决。

由于重视效率,忽视公平而出现的问题必须引起高度重视。公平问题如果处理不好,会成为社会不稳定因素,改革就没有良好的环境。中央已经高度重视,并采取了一系列政策措施在保证效率的同时促进公平。2006年5月,中共中央政治局召开会议,专门研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。会议强调,构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系,在经济发展的基础上,更加注重社会公平,合理调整国民收入分配格局,加大收入分配调节力度,使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。着力提高低收入者收入水平,扩大中等收入者比重,有效调节过高收入,取缔非法收入,努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。

从就业来看,应当说国家采取了一系列措施,例如成立新企业,以提供更多就业机会,促进非公有制企业发展,吸纳更多人员就业,以及通过改革为一部分具有创业能力的人提供了创业机会,使失业率和失业总数得到了一定程度的控制。

公平问题确实存在,也必须引起重视,认真解决,社会稳定靠公平。但是问题的存在不能成为停止国有企业改革的理由,不能只讲公平而不讲效率。效率是社会发展的基本动力。矛盾解决靠发展,经济发展靠效率。在国企改革进程中会始终存在公平与效率的矛盾,尤其是我们的企业还不发达,我们的国有企业效率还不甚高,只有效率提高了,才有条件真正实现公平。

(作者单位:首都经济贸易大学)