完善社会保险基金监管体系的思考

赵伦钧　石金明

摘要：加强社会保险基金监管责任重大，关系到社会保障事业的健康持续发展，但是目前我国的社会保险基金监管中还存在着很多的问题。文章针对这些问题，从完善法律、法规、协调机制、监管队伍、内部监管和信息披露等方面提出了相关建议。

关键词：社会保险基金：监管：思考

改革开放30年来，中国社会保障事业得到了突飞猛进的发展，社会保险基金规模不断增大。加强社会保险基金监管责任重大，事关社会保险基金的安全完整，事关国家利益和民生保障，它与人民群众的切身利益息息相联，与国家安定和社会发展息息相关，关系到社会保障事业的健康持续发展。然而由于有关法规政策不够完善。社会保险基金监督管理制度还不健全，管理不规范、监督不到位，挤占挪用等违纪违规问题仍然存在。如何进一步完善社会保险基金监督管理的体系，规范管理运作行为，切实防范和化解基金管理风险，保障基金的安全与完整，是我们面I临的一项现实而紧迫的任务。

一、当前社会保险基金监管中存在的问题

(一)监管法律体系不完善

社会保险基金是一项特殊的公共基金，既决定着人民生活和社会稳定，又与经济建设和资本市场发展密切相关，应该实现依法监督管理，但目前只在《劳动法》和《社会保险费征缴暂行条例》中作了原则规定，具体监管依据只是部门规章和规范性文件，法律层次很低，社会保险基金监管部门的执法力度因法制不健全受到制约和障碍。现行基金监督的法规更多关注基金的征收、管理环节，法律制度的缺失使得违反基金使用支付环节的行为难以得至Ⅱ界定和追究责任，造成目前流失严重的局面。随着社会保险基金管理体制的变化，面对诸多部门和机构，基金监督工作环节增多，链条加长，使得社会保险基金监管部门在横向对有关部门、纵向对地方政府时，监督和被监督的主体不明确，没有处罚权，约束效力差，基金监管部门执法无力，严重影响基金监督管理工作的开展。

(二)部门协调机制不健全

《社会保险费征缴条例》明确规定劳动和社会保障、税务、财政、审计及监察机关对社会保险费征管过程中的职责。而在实际施行过程中，多数税务机关只是按照社会保险经办机构传递的征缴计划征收社会保险费，而依法对缴费单位的监督稽查和欠费追缴及依法进行了强制征缴决定等工作基本没有实施；财政部门仅仅对已经征缴到帐的社会保险基金实施财政专户监督管理，而对社会保险费征缴和实际支付情况的监督管理并不到位；审计部门虽然经常安排社会保险基金审计项目，但基本上只对社会保险经办机构在基金财务管理方面实施审计监督，对缴费单位参保缴费情况未能进行跟踪审计。目前各级劳动保障部门虽然成立了基金监督机构，但监督人员和经办人员同属一个系统，同吃“一锅饭”，没有形成完整而有效的社会保险基金监督制约机制。同时，由于目前我国没有建立有效的社会保险基金风险监测、评价、预警和防范体系，因而监管本身也缺乏规范化和系统性，缺乏统一协调的监管模式，就会形成监管重复或监管真空，导致浪费大量的时间和精力。

(三)监管人员专业素质难以满足监管的要求

现阶段，社会保险基金监管人员比较少，并且现有的社会保险基金监管人员普遍缺乏专业素质，这样不但影响了监管效率和监管质量，同时也影响了监管的权威性。目前我国社会保险行政监督的监管工作往往由政府的行政人员兼任，由于政府行政管理部门工作比较繁忙，行政人员又缺乏社会保险基金运营和管理等专业理论知识，社会保险基金工作本身又具有数据量大、涉及部门广、业务繁琐等特点，这就使得行政监管工作效率低下，甚至可能出现监管错误。并且审计监督工作具有很强的实践性和专业性，每年的审计任务又非常繁重，广大审计人员没有充足的时间和精力学习社会保险基金专业知识，只能对社会保险基金的管理和运用进行常规的审计，对专业性的问题不能进行深入的审计和监督。

(四)社会保障基金监管内控机制有待加强

1、社会保险各项业务财务的内部控制制度建设还不健全完备。社会保险基金的收、支都是通过社会保险经办机构的各项具体业务来实现的。加强社会保险基金收支管理，必须从健全完善内部业务运行程序制度和财务管理制度人手。在这方面，虽然上级政府和部门出台了若干规章制度，但部分社会保险经办机构未能根据自身的工作特点，制定切合实际的内部控制管理制度。

2、编制紧缺，人少事多，个别业务、财务人员的素质还有待提高。随着社会保险事业的发展，参保职工人数已成倍增加，由于受编制限制，有些社会保险经办机构人员十分缺乏。同时，少数工作人员已不能适应形势的需要，会计信息不能准确分析，影响了社会保险工作的健康发展。

3、社会保险基金行政监督、内部审计监督工作没有落到实处。虽然劳动保障部下发了《社会保险基金行政监督办法》、《社会保险审计暂行规定》，但是由于受编制的限制，县级劳动保障部门基本上都没有专职的基金监督和内部审计机构，基金行政监督、内部审计监督工作大都流于形式，没有发挥出应有的作用。

(五)信息技露制度不完善

我国是由社会保险经办机构负责社会保险基金的筹集、支付等管理，雇员和雇主按照法律的规定必须参加社会保险，雇员和雇主没有任何选择代理人的机会。然而社会保险基金的投入者对社会保险基金运行情况却了解很少。社会保险基金信息披露不全面、系统，只有一些简单的说明。社会保险基金会计制度中规定社会保险管理机构的会计报表应报送同级财政部门、主管部门和社会保险基金监督组织，社会保险基金信息的披露是通过一种封闭的渠道进行，一般的参保人员根本不可能了解我国社会保险基金的收支、运转情况。一些应该向社会披露的社会保险基金相关信息，没有及时披露，无法接受社会监督。这种封闭的披露渠道既不利于社会了解我国社会保险基金相关情况，也不利于社会保险基金的监督和政策的更新。参保人、基金监管机构以及社会各界都希望获得更全面、真实的信息。

二、完善社会保险基金监管体系的几点思考

(一)建立完善的社会保险基金监管法律、法规体系

《中华人民共和国宪法》对社会保险的基本原则作了规定，目前有关社会保险基金监管的规定都是分散在若干个“决定”、“办法”中，尚未有一个专门的社会保险基金管理监督法律，各种行政法规缺乏统一依据。按照中共十七大“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权利结构和运行机制”的要求，可以利用目前制定《社会保险法》的契机，明确社会保险基金监督主体的法律地位和基本原则。因此，在未来全国人大审议通过《社会保险法》后，在认真吸收现行社会保险基金监督管理方面有关行政规章合理成分的基础上，借鉴国外的立法经验。

由国务院制定《社会保险基金监督管理条例》，再加上其他相关法规、规章、规范性文件，构成完整的社会保险基金监管法律、法规体系，使监管主体有法可依。

(二)完善社会保险基金监管部门协调机制

为了加强各有关部门之间的协调配合，应尽快在省一级成立由劳动社会保障厅牵头，财政厅、地税局、审计厅、监察厅、人民银行共同参加的社会保险基金监督委员会，建设以社会保障监督委员会为统领，行政监督、专门监督、社会监督和社会保险经办机构内部控制共同组成的监管体系，负责社会保险的组织协调和指导社会保险相关工作，对各项社会保险基金的收支、结余及投资运营情况进行监督检查，并将监督检查结果定期向全社会公布，使基金管理公开化、透明化。建立部门责任追究制度，各级社会保险基金监管机构、征收机构、发放机构、基金管理运营机构等要认真落实社会保险基金目标管理责任，建立自我约束机制和责任追究制度，及时查处挤占挪用社会保险基金行为，进一步建立健全举报投诉和责任追究制度，认真核查处理职工群众反映的问题，严厉打击瞒报、漏报和贪污、挪用基金行为，对构成违纪的，要移交纪检监察机关处理。特别是对容易出问题的环节进行重点监督。确保实现社会保险基金管理“零违规”，维护基金安全，最大限度保障广大群众的切身利益。

(三)建设高素质的监管专业队伍

社会保险基金监管是一项重要工作，其工作专业性强，涉及面广，要求监管人员具备财务、审计、税务、金融、法律等多门知识。因此，要进一步加强监管队伍建设，要有专门机构，配备专职专业人员。专心致志做好这项工作，实现专业化监管。目前针对劳动保障工作面临的新形势、新要求和干部队伍状况，应对从事社会保险工作的人员进行相关的业务培训，通过组织定期学习、短期培训、召开研讨会以及开展检查的学习与实践相结合的培训等形式学习法律法规、业务知识，以便较好地提高基金监督人员的法律水平和工作能力。另外也要加强社会保险基金监督管理队伍的人生观、世界观、价值观等方面的教育，提高社会保险基金管理队伍的思想道德素质，增强他们抗腐防变的能力。从而为建立起一支高素质的监管团队打下基础，并确保社会保险基金监管人员能准确领会基金的收入、管理、支付、运营和监督的有关政策、法规，确保各项制度落实到位。

(四)强化社会保险基金内部监管体系

内部控制是指各级社会保险机构对系统内部职能部门及其工作人员从事社会保险管理服务工作及业务行为进行规范、监控和评价的方法、程序、措施的总称。内部控制由组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制、信息系统控制等组成。要强化社会保险经办机构内部监管，实行会计监管与内部审计相结合。进一步规范、优化社会保险经办业务流程，建立约束机制，为加强基金管理和监督打好基础。建立健全内控机制，各级经办机构要寓内控办法于业务操作流程之中，建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。要明确岗位职责，建立责任追究制度，确保内控机制的有效运行。要充分运用信息化手段加强对经办业务工作的监督控制，有效堵塞社会保险基金“跑、冒、滴、漏”，切实提高管理水平。同时，社会保险经办机构应建立严格的数据修改领导审批制度，并进一步规范流程，使业务流程和信息流程独立支撑相互制衡，信息系统管理员和前台业务员间的权限形成相互牵制，防止业务处理的随意性，确保业务数据的准确性和完整性。

(五)完善社会保险基金管理信息披露机制

阳光是最好的防腐剂，按照国务院制定的《政府信息公开条例》，所有社会保险经办机构、投资管理机构都应该做到信息公开，使社会保险基金征缴、管理、投资运营和支付都置于社会的监督之下。应当设置网上查询系统，使社会保险权利所有人能随时查询到个人信息，形成网上虚拟的信息公开大厅。建立社会保险基金信息披露管理制度，保障社会公众获取社会保险基金信息的权利和对社会保险基金运行情况进行监督。通过媒体向社会公布包括财务会计报告在内的社会保险基金年度报告，将社会保险经办机构基本情况、社会保险基金征收支付政策、征收支付情况、欠费单位及金额、基金结余及保值增值情况等涉及参保职工切身利益、社会公众普遍关心关注的重要事项披露出来，增强基金运行的透明度，接受全社会监督，以透明运行促进有效监督、保安全运行。