试析“省管县”体制与县域经济发展关系

马　娜　吴开松

一、序言

如果说“市领导县”是80年代全国各地地方行政体制改革的主流，那么，“扩权强县”则是90年代以来适应地方经济发展的一种行政体制改革趋势。尤其是所谓的浙江“省管县”体制带来的浙江县域经济的大幅发展，使改革现行行政体制实行省管县体制的呼声更高，仿佛是找到了发展县域经济，协调城乡发展的一剂良药。不可否认，从节约行政成本，减少管理层级的角度，“省管县”可以说是未来行政体制改革的趋势，但是浙江“省管县”的成功到底有多大的代表性和值得推广的普遍性?值得我们深入思考和探讨。

所谓“省管县”，是指省直接把转移支付、资金调度等经济权限“下放”到县。“扩权强县”在很多地区被证明是发展县域经济、解决“三农”问题的一种路径。省管县之所以在浙江取得这么大的成功，与浙江省特殊的省情密不可分。

二、浙江特殊的地理与先天的人文优势

(一)特殊的地理优势。

美国区域发展与区域规划专家J.R弗里德曼(Friedmannl提出了“核心边缘”理论，该理论是以极化效应(即向心倒流效应)和扩散效应(即离心扩散效应)来解释核心区域与边缘区域的演变机制。他认为，经济空间结构的变化可以划分为如下四个阶段：(1)前工业化阶段，区际之间经济联系不紧密，彼此孤立。(2)工业化初期，阶段边缘区域的人力、资金、物资向核心区域流动，核心地区也不断向边缘区域扩展，也就是城市化过程。(3)工业化成熟阶段边缘区域内部相对优越的地方便会出现规模较小的核心区域。次一级核心区域的形成(4)后工业化阶段。核心区域对边缘区域的扩散作用加强，如核心区域需要从边缘区到更多的原材料和农产品，其规模经济所产生的剩余资本也投向边缘新的发展区，核心区域的先进技术将向更大的范围扩散，因而出现资金、技术、信息等从核心区域向边缘区域流动加强。在浙江，这种“扩散效应”十分明显，并且还呈现出梯度逐级推移的特点。上海接受世界跨国经济战略性调整和产业的扩散转移，浙北的中心城市既接受上海的扩散又接受国际经济的辐射，而中心城市下辖的县级市，则接受国际经济、上海和浙北中心城市等的多级混合辐射。因此赋予一些经济发达的直辖市、省会城市、中心城市附近的县级更多的权力和独立性，有利于更好的搞活经济，实现“均质化”发展。

(二)先天的人文优势。

浙江县域经济发展最重要的先发优势就在于浙江的人文精神。浙江从南宋以后，就陆续出现了浙东学派、永嘉学派，他们秉承一种务实、功利的文化，不善空谈，崇尚实际，追求物质富裕，注重商业文化，特别是现在的温州地区，受这种文化的影响尤其深刻。在这种文化传统下，相比其他地区，浙江省并不羞于谈“利”。他们积极追求财富，并且善于从致富者身上获取信息和学习致富之道，也善于建立合作双赢的创业模式。浙江的人文精神恰恰体现在此。

浙江县域产业集群的产生与这一文化背景密切相关。从全国范围来看，温州出现了全国最早的工商制造业和专业市场。一种集聚型的经济在此出现，如温州柳市的低压电器，瑞安唐下的汽模配，平阳水头的羊毛衫，迅速打响省外，在全国范围内铺开销售网络，一种个体经济最初在此崛起。浙江人或许都听说过浙商的“四千精神”，即历经千辛万苦、走遍千山万水、想遍千方百计、说尽千言万语，这正是对这种人文精神的精辟概括。

三、生机勃勃的民营经济与服务型政府建设效果显著

(一)生机勃勃的民营经济。

改革开放以来，浙江一直是国内民营经济最为活跃的省份。这点现已形成共识，民营经济经过近三十年的发展，目前已经成为浙江经济的绝对主力。民营经济的迅速发展、壮大，可能因其特殊的地理优势而受到“核心一边缘”理论所解释的区域发展模式的影响，另一方面，这背后也隐藏着一定的历史因素。以温州为例。早在1979年家庭联产承包责任制就在此推行，较早地解放了大量的农村劳动力，在这一有利的客观环境下，个体工商户在温州各个县域大量出现，第一张个体营业执照也在此诞生。这些私营企业利用其自身小而活的特点，建立了相对明晰的产权制度，为民营经济注入了新鲜的血液。

直到1993-1994年间，浙江各地区陆续推行企业制度改革，无论是个私企业，抑或是乡镇企业，经过三到五年的改革，纷纷完成了向公司制的现代企业制度的过渡，为20世纪90年代以后浙江企业在制度层面的发展铺平了道路。同时，一部分国有企业吸纳了民营资本，建立了较为清晰的产权制度。正是这种先发的制度改革优势，为浙江县域经济的发展创造了良好的外部条件。

(二)服务型政府建设效果显著。

人们一般认为随着“省管县”财政体制的实施，地方政府财权财力将得到扩大，在追求地方发展经济的压力下，地方政府直接或间接的投资项目将迅速增加。但事实是不是如此呢?下表以政府的财政支出规模(政府的财政支出占国内生产总值(GDP]的比重)作为衡量省管县财政体制绩效指标，有选择性的选取了东、中、西部五个省的政府财政支出规模作为样本。

从上表的统计结果来看，浙江县级政府平均支出规模都相对偏小，虽然浙江的“省管县”财政体制一定程度上改善了县级政府的财政状况，做到了“藏富于县”，但是没有相应激发其县级政府扩大地方财政支出，“铺摊子”、“上项目”的投资冲动，反而在一定程度上呈一种负相关关系。

笔者认为可以从以下方面来解释这个现象：第一浙江民营经济发达，GDP总量相对较大，政府财政支出平均规模相对较小；第二对于市场经济比较发达的地区，在转变政府职能和官员政绩观、构建公共服务型政府方面成效显著。这体现在县级地方政府更多是通过为民营经济的发展创造良好的外部环境，保护民营企业产权以及解决经济发展的外部性问题等方面来体现自身的政绩，而不是通过直接做大投资活动的方式来制造政绩。这说到底是一种政绩观的转变。一定意义上是对现阶段地方政府官员普遍“唯GDP是从”的政绩观的一种扬弃。所以在省管县财政体制将更多的财政资源留在了县级地方的同时县级政府的财政支出规模却没有相应提高，进而保持了自身相对良好的运转。

另外浙江省大量废除行政审批项目，分别在1992、1997、2002年先后三次实施强县扩权，而政策的主要目的就是减少行政审批的条目和审批的环节，可以说浙江强权扩县强的是县级政府为民营经济发展保驾护航的能力，而不是县级政府自身的直接投资冲动力。这也反映了其服务性政府建设的理念的贯彻落实。而这一点才是浙江省管县体制的真经。

最后，浙江省域狭小，仅10万平方公里，又加之交通和通讯的飞速发展。现在全省已经形成了4小时交通圈，省会城市到达任何一个最偏僻的市县都在四个小时以内。而在中西部的一些省份，交通不便、信息不灵的问题还没有得到彻底的解决，在这样的条件下，由省面向县承担起经济与社会管理的诸多职责确有现实

的困难

从总体上来说，“省管县”体制在浙江的巨大成功，决不是行政体制一己之功，而是浙江特殊的省情下的各种因素综合作用的结果。主要来说，我认为浙江所具有的区位优势、人文优势，体制优势、经济优势、加上政府的成功转型成为浙江县域经济蓬勃发展的主要原因，可以说是拉动其县域经济发展的“五驾马车”

四、理性借鉴浙江经验，冷静对待“省管县”

第一，从上面论述的“核心一边缘”的方面来说，我国大多数的县域经济，特别是对经济落后地区的县域经济来说，中心区还属于逐步成长为“增长极”，日益增强的“极化效应”促使周边资源向其集聚的阶段。在这些地区实行“省管县”财政体制，一方面不利用“极化效应”，障碍大城市的发展；另一方面由于资金和基础设施的限制条件，不能赋予县级更多的权力和独立性，对县域经济的贡献也是有限的。

第二，我国现在的大多数县无论是自身的经济实力和经济结构，还是经济的活跃程度、积极的人文精神以及招商引资环境，都与浙江不可同日而语。从这一点来说，单单进行政府体制的转变并不能从根本上解决县域经济发展的瓶颈问题。

打破城乡壁垒，促进城乡经济的发展，是当初?“市管县”体制改革的现实动力。现在，以各地取得的一些经验来看，“强县扩权”是市场化达到一定程度，县域经济发展到一定水平时，顺应市场主体内在要求的结果。为了迅速达到“省管县”的目的，粗暴实“行政手术”，这在任何时候都是不明智的。

五、结语

20年时间，“市管县”的由兴至衰，这不仅是中国历史行政层级变革的一个缩影，也是当代中国经济政治体制改革的一个缩影。当初，在建立“市管县”的体制改革中，一些地方的跟风行为造成了巨大损失，而现在，在通往“省管县”的改革道路上，也应该审时度势。“行政手术”不是万金油，况且，从“市管县”走向“省管县”，不仅面临着地区差异，还有利益与权力格局的惯性等一系列阻力。可以说，无论从政府管理能力的角度出发，还是从社会稳定的角度出发，省管县体制的改革都应谨慎、有序地推进。

参考文献：

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[2]张献国，省管县财政体制的四种“误读”；地方财政研究；2008年5月，第5期

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[4]操世元、姚莉，“省管县”体制改革：动因、障碍与对策，前沿，2007年第8期

[5]冯洁；解读百强县神话，探寻县域经济发展新路一访浙江徐剑锋研究员；浙江经济