长三角区域规划中的利益协调初探

崔　宁

摘要本文以长三角为例，认为漠视或规避多元主体利益问的冲突是传统区域规划失败的根本原因，维护公共利益是区域规划的本质要求。从地方本位入手，指出长三角地区各个行政主体间由于利益不协调的一些表现，阐明协调政府问利益是区域规划的重点任务，并提出了区域规划编制与实施管理调整若干建议，从而提高区域规划编制的合理性、决策的科学性和实施的可行性。

关键词长三角区域规划政府竞争利益协调

中图分类号：17061.5文献标识码：A

近年来，长江三角洲地区在区域合作中的发展势头可以说是有目共睹的，但是，随着区域合作的增多，各个地方政府间的利益冲突也增多，不同层级政府“各自为政”的理性选择，其结果往往表现出整体上的发展无序和不理性，而地方发展规划作为反映地方政府意图的规划，不可避免地受到政府竞争行为的影响①，本文将从政府间过度竞争方面来探讨长三角区域规划中的利益协调问题。

一、长三角区域协调中的主要障碍一政府间过度竞争

区域规划是指在一定地域范围内对国民经济建设和土地利用的总体部署，其目标是发挥区域整体优势，达到人和自然的和谐共生，促使区域社会经济快速、稳定、协调和可持续发展②，其核心任务是搞好区域空间的综合协调。

由于地方本位，即地方政府为了实现地方经济发展目标和地方政府的政绩目标，从而追求本行政区域内的经济利益最大化，因而在经济发展中从本位主义的角度出发，采取相应的措施、策略或政策的一种行为原则或行为方式。③地方政府竞争促进了区域内发展环境的改善，在一定程度上成为倡导区域一体化的重要力量。然而，正如一些学者所指出的，长三角是中国经济发达的都市密集地区，但是诸多行政单元各自进行“理性选择”的整体结果却表现为区域发展的无序和恶性近域竞争。④目前长三角地方政府过度竞争所造成的区域协调障碍主要表现在如下若干方面：

(一)政策上的恶性竞争。

以招商引资为例，地方政府为了发展本地经济，吸引资金、引进项目是正常的。因为，无论是地方官员的政绩指标还是税收与就业都需要产业项目的支撑。但是，目前长江三角洲地区的各个地方政府采取甩卖式的竞争达到了非常惨烈的程度。苏州是中国吸引外资最为成功并将这个战略发挥到极至的榜样，但苏州也为此付出了相当的代价。一份江苏省的内部刊物披露，苏州的土地开发成本为每亩20万元，但是为了引进外资，却将地价压至每亩15万元。在恶性竞争的利益驱使下，周边的吴江、宁波、杭州地区只好将地价压至每亩5万元的超低水平。实际上，沪、浙、苏三地也都举行过联合招商引资活动，这本应成为三方进行加强信息沟通、利益协调、开展深层次发展的重要契机或者说平台。而恰恰相反，这一联合招商活动最终演变成区内各城市竞相压价，相互攀比优惠政策的恶性竞争。⑤

(二)产业同构现象严重。

所谓产业同构，是指区域内地区间的工业结构的相似性程度较高，相似系数越接近1，表明相似程度越高。目前，长三角16城市的产业结构相似系数高达80％以上，尤其是汽车、家电和现代通信设备等制造行业的产业同构化是一个相当突出的问题，这在微观经济层面上导致了重复建设和规模不经济的两重经济损失。⑥

经济发展程度的接近、资源禀赋的相似，以及历史上要素和产品在地缘上的交换互动而形成的紧密性经济联系，是长三角区域工业产业结构高相似性的一个重要原因。基于以上因素，区域内政府决策行为也往往具有相似性，在一定的财政压力之下，地方政府往往是从本地区的就业、增加税收、政府政绩等角度去选择和投资具有高额利润的加工业项目整个区域产业资源配置状态就必然呈现同构性。

(三)区域竞争导致经济负外部性问题突出。

由于长三角各地方政府片面追求自身利益最大化，进行地区大战与地区封锁，进而损害了地方政府之间的应有合作关系，从而出现“公地悲剧”现象的发生。例如，因工业污水和生活污水的排放量急剧增加，生态环境恶化，使本区的可持续发展受到严重威胁。特别是在太湖地区，流域面积仅占全国的0138％，各种污水排放量却高达32亿吨／年，为全国的10％，大大超过了环境的承载能力，严重威胁了人民生活和工农业生产。⑦

正如奥尔森所阐述的“集体行动的困境”⑧一样，在长三角经济一体化面前，各地方政府往往囿于局部的地方利益，对区域公共事务和公共问题采取“不作为”和“搭便车”的态度，即都不想付出治理成本，却想享受治理绩效，结果必然是区域公共物品供给持续性不足、区域公共事务无人间津。

二、区域规划管理调整一公共利益的实现

地方政府间的无序竞争制约了长三角经济一体化发展，因而，无论从国家层面，还是从单个城市区域层面，都殷切期盼并试图通过区域规划制定出一种多方共同遵守的“游戏规则”，引导区域整体朝着良性互动、有序竞争的方向发展。⑨就长江三角洲地区而言，在当前分权体制和多元投资的背景下，自上而下的编制和实施管理模式已不再适应目前区域社会经济发展的要求，区域规划编制和实施管理模式亟须调整。

(一)构建不同层级政府间利益对话的平台。

分权制后，地方政府成为相对独立的利益主体，而不再仅仅是上级政府决策的被动执行者，而是地方社会事务的管理者，是经济发展的重要推动者和协调者。对长江三角洲而言，要想将区域规划做的好，并能够切实可行地将其付之实践，首先必须建立一个由地级市及其以上的城市政府组成的区域规划与管理常设机构，为不同层级地方政府间利益对话、交流、碰撞，直至走向融合构建一个互动互求和利益协商的平台。该机构具体负责区域规划的编制和实施工作，关键在于地方利益协调和最后仲裁工作。在加强区域规划管理问题的讨论上，多数学者建议规划权力的适当上收，筹建一个绝对权威的、拥有规划和投资权力的机构。但是这种机构如果不能平衡、协调规划中多元行动体利益的话，那么区域规划又将重新回归计划集权管理的老路。⑩

(二)逐步提高区域规划中公众参与。

与当前城市规划公众参与实践相比，区域规划中公众参与相对滞后。梁鹤年认为，公众参与是一种“契约式”的民主，是规划权力的分配和再分配。区域规划编制和实施管理仅仅由政府(不同层级政府)来完成是不够的，其最后实施在很大程度上必须得到公众支持、配合才能得以实现。因而，从长远的角度，提高公众参与是区域规划发展的必然，即在正式的规划途径之外，开辟一条不完全是官方的意见交流和协商行动的渠道，通过制定公平准则，建立公开的规划体系，广泛吸收各种利益集团参与规划的全过程，以寻求解决区域发展中的各种利益冲突的方法和途径，制定出一个透明度高、可信度强、满足全社会愿望的区域规划。通过公众参与这种社会开放式的规划(即规划管理的社会化)，广泛地吸纳来自社会各界的不同声音，从而规避了由于公共信息不对称

性致使区域规划偏离公共利益的可能性。

(三)注重区域规划过程管理。

相比于其他类型的规划，区域规划更具有宏观性、长远性、战略性的特征，追求的是区域10年、20年或更长时间段的长期利益。但受规划决策者“有限理性”和规划中信息不对称约束，区域长期利益很难具体把握，追求区域长期利益只可能是建立在一个个短期利益实现的基础上，根据不断变化的区内外环境而不断修正的过程。

注重规划过程管理对于日新月异的长江三角洲地区更具有现实价值。尽管区域规划过程管理烦琐，大大增加区域规划管理的成本，但通过这种规划过程管理，却实现了区域规划最关键的环节，即大大提高了规划的实践可操作性。与指令性很强的终极目标规划管理相比，注重阶段目标(为了实现短期利益)的过程管理使规划更富有弹性，以应对不断变化的外部环境。这并不意味着区域规划应抛弃原有的“刚性”约束。作为政府宏观调控的一种重要手段，解决在环境保护等方面的“市场失灵”是区域规划的重要职责。

三、结语

根据国际区域规划理论发展前沿及中国的实际，有学者认为。长江三角洲一体化区域规划应当体系以下一些新的理念：其一。经济活动市场化使区域之间经济要素配置产生差异性，如果这种差异性发展过度，就会引发一系列失衡。因此，需要通过区域规划的作用进行调节，区域规划成为政府宏观调控的重要手段。其二，区域的开放性特点使得区域规划不能直接靠计划干预来实施，而是要通过资源共享机制和利益协调机制来发挥效应。

随着政府职能的转变。由主导经济发展慢慢退回到公共服务职能上，企业将开始扮演制度变化的主角，这也是企业的市场经济主体地位慢慢确立的过程。同时，用法律进一步规范中央和地方的财权和事权，实现制度化的权力分享。在这个过程中，综合性发展规划将主要描述发展期内政府所要做的工作以及为私营部门提供信息服务，重点领域的专项规划和空间规划的作用将不断提高，规划主要是约束政府的，体现出政府行为的透明性和可预期性。

注释：

①惠彦，陈雯，政府间竞争行为与地方发展规计划编制，地域研究与开发，2008年第2期

②崔功豪，魏清泉，陈宗必，区域分析与规划，高等教育出版社，1999年版，第23-26页，

③张(景页)瀚，长江三角洲一体化进程研究，社会科学文献出版社，2007年版，第300页

④张京祥，都市密集地区区域管治中行政区划的影响，城市规划，2002年第9期

⑤王扩建，长江三角洲区域合作中的利益协调机制研究，云南行政学院学报，2008年第2期

⑥郭茜琪，长三角区域产业资源整合的制度环境分析，理论学刊，2006年第6期

⑦姚先国，谢晓波，长三角经济一体化中的地方政府竞争行为分析，中共浙江省委党校学报，2004年第3期

⑧臭尔森，集体行动的逻辑，上海人民出版社，2006年版，第23页。

⑨谷人旭，李广斌，区域规划中的利益协调初探一以长江三角洲为例，城市规划，2006年第8期

⑩区域规划中的利益协调研究一以长江三角洲为例，2006年第8期