小城镇政府公共服务能力及主要影响因素分析

徐勤贤　李长萍　张同升

小城镇作为联结城乡的纽带、在促进我国城乡协调发展、农民增收和公共服务提供方面扮演着极为重要的角色。

一、小城镇政府公共服务能力的概念和构成

小城镇政府是我国五级政府中最低一级的政府。由于地位、职责和权限不同，各级政府的管辖范围也必然不同，小城镇政府管辖的是城镇空间范围以及城镇政府行政职权范围内的各项事务。在行政层级体制下小城镇政府的权限最弱。

(一)小城镇政府公共服务能力的概念

政府公共服务能力包括广义和狭义两种：广义的政府公共服务能力是指政府在向居民提供公共服务过程中体现的所有能力；狭义的政府公共服务能力是指政府在向居民提供公共服务过程中可以配置的各种资源，包括人力资源、财力资源、物质资源、权力资源、政策资源等，其中，财力资源是其他资源的保障。因此，本文将小城镇政府公共服务能力界定为政府在向辖区内居民提供公共服务过程中获取的财力资源：一是政府直接获取的财力；二是政府间接获取的可转化为财力的社会投入。

(二)小城镇政府公共服务能力的构成

按收入来源划分，小城镇政府公共服务能力由税收收入、非税收入、上级政府补助收入、可转化为财力的社会投入、其他收益等构成。税收收入是构成政府公共服务能力的最大收入来源。可转化为政府财力的社会投入是政府公共服务能力收入来源的重要补充。

按支出功能划分，小城镇政府公共服务能力由经济建设服务支出、社会管理服务支出、政府行政管理支出、国防支出以及财政专项支出构成。

二、小城镇政府公共服务能力的主要影响因素

发达地区小城镇在经济发展的同时存在着政府公共服务能力不足的瓶颈。小城镇政府公共服务能力的主要影响因素通过影响小城镇政府公共服务能力的收入来源和支出结构，进而对小城镇政府公共服务能力产生重要影响。通过大量实地调研分析，本文认为这些影响因素主要有招商引资、外来人口、环境污染治理、财政制度和行政制度。

(一)招商引资对小城镇政府公共服务能力的影响

招商引资是影响小城镇政府公共服务能力的重要因素。招商引资对政府公共服务能力的正面影响，主要表现在促进税收收入增长和吸引社会资金投入公共服务两个方面。招商引资也产生了政绩等其他收益。首先，在税率较稳定的情况下，招商引资可以发挥调整产业结构的功能，进而调整税源结构，从而促进税收收入增长；其次，招商引资会直接刺激经济增长和消费增长，促进第二产业和第三产业发展，带来税收收入的增加。招商引资对政府公共服务能力的负面影响，主要表现在招商引资引致的外来人口和环境污染对政府公共服务能力产生压力。

(二)外来人口对小城镇政府公共服务能力的影响

外来人口随着招商引资和产业发展进入小城镇。外来人口不仅是城镇经济社会发展的重要贡献力量，而且也是公共服务的重要需求者。外来人口对小城镇政府公共服务能力既有正面影响也有负面影响。正面影响表现在外来人口对城镇经济发展的贡献，但现阶段最重要的影响是外来人口对公共服务的庞大需求使得政府公共服务能力压力沉重。外来人口公共服务对小城镇政府造成的压力如果持续累积，将影响小城镇经济社会的可持续发展，也会给社会和谐带来不稳定因素。

(三)环境污染治理对小城镇政府公共服务能力的影响

随着招商引资和工业发展，工业污染和外来人口大量增加产生的生活污染给城镇环境带来沉重的压力，给小城镇可持续发展带来潜在的成本负担。环境污染治理对政府公共服务能力的影响也表现为两个方面。长期来看，环境污染治理改善环境质量可以吸引更多投资和人才等，正面影响显著大于负面影响：短期来看，环境污染治理的支出需求庞大，对小城镇政府公共服务能力造成很大压力。

(四)行政体制和财政体制对小城镇政府公共服务能力的影响

从根源上看，现有行政体制和财政体制是制约镇级财政收入增长的重要因素。分税制的财政体制与五级行政层级制度紧密结合对小城镇政府公共服务能力产生重要影响。我国分税制的财政体制规定各级政府间的税收分成比例，并通过基数保证各级政府税收。在现有行政体制下约80％的镇级税收收入被上级政府拿走。“上级出政策，下级配套资金”的支付模式，增加了小城镇政府负担。

三、增强小城镇政府公共服务能力的政策建议

(一)深化行政管理体制和财政管理体制改革，保障城镇政府公共服务能力

深化行政管理体制改革，减少行政层级。按照实际管理人口的特征和工作量，赋予小城镇政府行政管理权限，并以外来人口管理服务为切入点，完善政府的公共管理和服务职能，推进小城镇政府转变政府职能。压缩财政管理层次，重新核定上下级财政分配关系，实现城镇政府“财权与事权”相统一。发达地区可因地制宜推行“省直管县”财政管理体制，减少财政管理层次。

(二)通过产业发展刺激财税收入增长，提升小城镇政府公共服务能力

小城镇政府仍然通过产业发展来稳定和扩大税源。一要鼓励和帮助中小企业发展。积极支持自有品牌企业，减少这些企业的各项负担，鼓励大力促进内销。二要通过规划适当调整产业结构，引导税源结构调整，引导产业升级，增加小城镇政府公共服务能力来源。

(三)拓宽外来人口公共服务和环境污染治理的支出渠道，保障小城镇政府公共服务能力

一是上层各级政府应逐步增加对外来人口公共服务和环境污染治理方面的转移支付额度；上级政府应按照小城镇政府实际管理的人口规模重要核定转移支付标准，提高转移支付用于外来人口公共服务的比例；应该适当降低镇级配套资金的标准或免除配套资金的要求。

二是将政府公共服务能力作为小城镇经济社会发展的重要目标，尤其是对外来人口公共服务和环境污染治理作好科学规划。充分利用现有财政资源，为外来人口开展免费的公共服务，提供较好的社区公共基础设施，逐步缩小外来人口在教育、医疗卫生、住房、社会保障方面与本地居民的差距。

三是建立区域协调机制，合理分摊发达地区小城镇政府公共服务的责任。外来人口服务和环境污染治理方面需要建立区域协调机制。

四是培育健全市场机制，增加小城镇公共服务的社会投入，建立社会参与公共服务投入的机制，引导民间资本对经营性基础设施和公益性事业进行投资提供公共产品服务。