发展服务业缓解就业难题的政策选择

何德旭　姚战琪

一、破解当前就业问题的关键是将发展服务业作为增加就业的主渠道

当前，我国就业结构与产业结构之间的偏差呈逐渐扩大之势，第二产业由于资本深化导致资本劳动比加速增长，资本对劳动的替代趋势日益明显，服务业越来越为吸纳就业的主渠道。具体来看，由于农村城镇化进程的加快，第一产业就业大量向其他产业转移，造成第一产业就业出现负增长，与产业结构和经济结构调整不一致的是，第二产业就业增长非常缓慢，而第三产业成为就业增长最快的部门。

统计数据显示，与1995年相比，2007年我国第二产业就业比重提高了3.8个百分点，而第三产业就业比重提高了7.6个百分点，这意味着第三产业对就业的吸纳能力远远超过第二产业。第三产业的就业人数自1994年开始超过第二产业。

从就业弹性(即经济增长一个百分点所能带动的就业增长)来看，1995年以来，我国国民经济保持了持续快速增长，但经济增长对就业的带动效应极其微弱，1995－2007年，国内生产总值年均增长9.7％，而同期就业人数仅增长1％：1995－2007年，我国就业弹性基本上在0.06－0.16之间波动，年均就业弹性仅为0.11。值得注意的是，第三产业的就业弹性远高于全国的总就业弹性。1995－2007年.我国第三产业就业弹性的平均水平为0.37，超过总就业弹性0.26个百分点；与第一、二产业相比，第三产业就业弹性最大且最稳定。

由此可见。我国第一产业成为劳动力流出的主要部门。而第二产业近年来较高的就业结构偏离度表明。第二产业并没有合理吸收从其他部门流出的或正在转移的大量劳动力。由于技术进步、生产效率提高从农业、工业转移出的劳动力，正在大量流入第三产业，第三产业已成为吸收劳动力最主要的部门。

因此。基于当前我国面临的十分严峻的就业形势，破解当前就业问题的关键还是要将发展服务业(第三产业)作为增加就业的主渠道，这也是缓解当前就业压力的必然选择。

二、当前服务业就业存在的主要障碍和问题

调查中发现，虽然当前各地政府已经认识到了服务业在优化经济结构、转变经济增长方式、改善就业结构等方面的重要意义，但由于指导思想的偏差以及体制和机制上的制约，服务业作为社会就业主渠道的作用并没有充分发挥出来。服务业有效吸纳就业的优势并没有显现。表现为：

(一)指导思想存在偏差，极大地制约了服务业在促进就业增长方面的积极作用

服务业按照服务对象可分为生产者服务(商务和专业服务业、金融服务业等)、消费者服务(又称个人服务，包括旅馆、餐饮业等)、流通服务(或称分销或分配服务，包括零售业、批发、交通运输业、通信业等)和社会服务及公共服务(政府部门、医疗、健康、教育、国防等)。从当前我国各地发展服务业的实际状况来看，仍然存在较大的盲目性，普遍将发展服务业单纯定位成发展高端服务业。而且重视生产性服务业发展，而忽视了对促进消费、吸纳就业具有重要作用的生活性服务业的规范和扶持，造成顾此失彼，服务业结构不合理，整体服务业水平低，竞争力不强。事实上。各地盲目上马与地方资源禀赋和发展条件不相符的现代服务业项目，不但很难促进地方产业结构升级，而且对带动就业增长和促进就业结构合理调整的作用也不大。

(二)消费者服务业和社会服务业发展滞后限制了其吸纳就业的能力

当前，能吸纳大量就业的消费者服务业和社会服务业发展滞后是我国服务业存在的主要问题。我国消费者服务的增加值比重和就业比重均低于发达国家和同等发展程度的发展中国家。与印度相比。我国消费性服务业占国内生产总值的比重不足印度的一半。1990年消费者服务占GDP的比重，中国为8.2％，印度为24.8％；1995年中国为8％，印度为25.4％2007年中国为9.9％，印度为31％。我国社会服务业(主要包括住宿、旅游、租赁、咨询服务、居民服务等)的就业比重与其他发展中国家的差距也很大。2006年中国社会服务业就业占总就业的比重为4.07％，印度尼西亚为11.1％，马来西亚为14.36％，菲律宾为7.53％，泰国为9.85％，墨西哥为13.77％，中国社会服务业就业比重只相当于同等发展程度国家二分之一至三分之一。

(三)新兴服务业的就业推动能力弱

国际经验表明，新兴服务业已经成为发达国家产业结构调整和经济增长的主要推动力，同时新兴服务业就业的带动能力也极强，而我国在这方面还存在相当大的差距。比如，金融行业是发达国家服务业的重要支柱行业之一，但我国由于长期实行计划经济体制，政府对金融活动的管制、市场机制的不健全导致该行业的发展严重滞后于经济的发展，就业比重仅相当于国外平均水平的十分之一(国外平均水平为5％左右)。再比如，卫生服务业是影响人力资本的最重要因素之一，近年来，国外全社会卫生费用的总额增长十分迅速，占国内生产总值的比重也很高。2002年。我国卫生服务业和社会服务业加在一起，就业比重仅为0.67％，而同期韩国为2％，美国则高达10％。还有，科学研究和教育等新兴服务业的就业比重也同样显示出我国与国外的巨大差距。因此，我国新兴服务业的严重滞后在相当大的程度上制约了服务业对经济增长和就业的贡献，也大大制约了产业结构调整的速度和进程。当然，这也在一定程度上说明未来中国新兴服务业还有较大的发展潜力和发展空间。

(四)如何协调好服务业结构升级与就业之间的关系成为建立服务业促进社会就业长效机制的难题

服务业结构的不断演进是经济结构调整的必然趋势，服务业结构升级的效应体现在，一方面使服务业的有机构成不断提高，一些传统服务部门萎缩甚至消亡，使劳动力失去了在这些部门就业的机会；另一方面，服务业结构的不断演进会带来原有产业的资本更新和工艺的进步，从而在排斥一部分劳动力的同时，又会吸纳一部分素质更高的劳动力；再一方面，在服务业结构演进的过程中，新兴服务部门的不断涌现，也会提供许多新的就业岗位。因此，在服务业结构升级过程中，通过不断提高劳动者的素质即人力资源的质量就成为有效解决结构性失业问题的关键。当前，我国人力资源投资仍显不足和劳动者素质仍然较低，造成了较为严重的服务业结构性失业和社会就业难问题。

三、发展服务业促进就业的政策与措施

在当前强调确保经济稳定增长的背景下，我国更应重视就业的增长，将促进经济增长与促进就业增长紧密结合起来，避免出现无就业增长的经济增长。这也意味着，在注重提高投资的经济回报率的同时，更要重视投资对于就业增长的贡献，使投资不仅促进经济增长，而且带动就业的扩大。因此，服务业

作为当前以及未来一段时间吸收新增劳动力及剩余劳动力最主要的部门，政府应在政策上予以鼓励和扶持。

(一)调整信贷政策，加大对第三产业的信贷支持力度

当前，许多服务性企业，特别是中小型服务型企业，由于缺少足够数量的固定资产用于抵押。也无法将专利技术等虚拟资产作为抵押品，加上又不具备直接融资的条件，因而无法获得发展所需的资金，极大地制约了服务企业的发展，阻碍了就业的增长。因此，各级政府应积极采取措施，拓宽企业融资渠道，调整信贷政策，加大对第三产业的信贷支持，鼓励各种不同形式的资金投入第三产业，促进第三产业投资增长。

(二)促进劳动力在行业之间的充分且自由流动，实现劳动力资源的有效开发和利用

有必要建立和规范统一的劳动力市场。形成劳动力跨企业、跨行业、跨地区自由有序流动的机制，形成有利于产业结构演进的弹性的就业结构。还要加快服务业领域劳动力等要素市场化改革的步伐，使市场在劳动力等要素供求决定机制中发挥更大的作用。当前我国服务业部门工资制度改革滞后，劳动力要素流动不畅，要素供求机制没有真正建立起来，严重影响了服务企业按照市场机制对不同生产要素的选择和配置。

(三)加强全民对提高教育水平和积累人力资本的认识

普及各层次的教育培训机构，正确引导居民对人力资本的投资，从而增强未来服务业部门就业的自主性和灵活性。必须强化城镇劳动力的职业转换培训：加大职业培训特别是职业转换培训方面的投入，以进一步扩大职业培训规模，调整职业培训结构。优化劳动者的知识结构和技术结构，提高劳动者的就业适应能力。

(四)正确处理好服务业资本深化和增加就业的关系

近年来，我国服务业就业弹性值虽然高于第二产业，但其数值已开始下降，同时服务业固定资本投资增长迅速。根据我们的估算，服务业占我国资本存量的比重在50％以上，服务业固定资产投资占全社会固定资产投资的比重为53％(2007年)，这表明，我国的服务业还处于明显的资本深化进程中，存在着资本对劳动的一定程度的替代；同时也表明资本对劳动进行大规模替代的劳动节约型技术进步增长迅速。一般而言，资本对劳动替代的技术进步有助于迅速推动现代服务业的生产率的提高，增加对经济增长的贡献，但是，过度的技术替代可能导致大量的劳动力不能得到有效利用，大量的失业人口也将造成沉重的社会负担。同时，资本对劳动力的过度替代也要求大量投资的持续增长，这将降低投资效率。因此，加快市场化改革步伐，制定切实可行的措施鼓励劳动密集型服务业通过加强管理、资源重组、人力投资和培训等方式提高效率就显得尤为重要和迫切。

(五)大力发展带动就业能力强的消费服务业和社会服务业

为了促进生活性服务业的发展，各地方政府必须加大财政支持力度，建立起生活性服务业发展专项财政资金支持体系，加快满足各种人群基本生活消费需要的商业设施建设。对于具有优势的、规范化发展的服务企业给予政策支持，扶持服务企业发展。要在税收、工商登记、行政性收费等方面给予中小型服务企业适当的优惠，鼓励中小型服务企业的发展壮大。