让官员行走在阳光之下

王大鹏

随着中国行政体制变革的推进，现代意义上的官员问责和监督制度正逐步建立起来，做官的风险越来越大。

最近几个月，执政党连着发布多份与党政领导干部有关的规定，包括《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《中国共产党巡视工作条例(试行)》以及《国有企业领导人廉洁从业若干规定》等。

这些规定，或者明确问责和加重问责党政领导干部的各种情由，或者将省市县三级党委和政府、人大常委会、政协委员会党组领导班子及其成员等均纳入中央巡视组巡视的对象，或者提高群众满意度在考核干部中的分量，都是从不同的角度对官员进行监督考核，对公共权力的行使进行监督。再联系浙江慈溪、新疆阿尔泰和近日四川宜宾等地的官员财产公示试点，究其一点，就是要让掌握重权的党政各级领导干部的一言一行、一金一银都逐步置于民众的视野之下，让官员在阳光下行走。

填补问责的制度漏洞

问责一词民众已经不再陌生，自从2003年“问责风暴”之后，官员问责成为了一大公共话题，特别是随着一些“公共突发事件”的增多和公共权力运行透明度的提高，对官员问责的力度也越来越大，但是，由于以前官员问责过于笼统化，而且散见于各种党纪政纪的规定中，缺乏一个系统化、规范化的制度规定，缺乏一个明确的、具体的操作标准。所以官员问责的可操作性也随之大打折扣；各地在行政问责范围、标准和程序上缺乏统一性、规范性，也引起很大的争议，比如，被问责官员到底能否复出，能在多长时间复出，都存在着分歧；有的地方仅仅在民愤大的公共突发事件搞“火线问责”，在日常工作中，多见的是“太平官”、“和事佬”。

这些问题的存在既可能导致问责结果受官员主观意志影响过大，问责往往表现为因人而异，也容易引发公众对于问责结果的质疑。更多的问责则只“问”无“责”，一些问责官员可以悄然复出，或者异地升迁，像山西黑砖窑事件、三鹿奶粉事件以及贵州瓮安事件中被问责的官员都先后复出，不但影响到政府的公信力，还暴露出问责制在实际操作中存在着一定的制度漏洞。

在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，为官员问责提供了一个具体的制度规定和明确的操作标准，更预示着“党政领导干部问责”将步入法制化的轨道。《暂行规定》中，对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部明确规定：“一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务”，“一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务，除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”，这些都让官员问责在实践中增强了可操作性。可以推动官员问责从随意走向规范，从制度走向立法。

真正的制度性问责，应贯穿于政府管理全过程，贯穿于平日和非常时期。官员问责走向常态化，意味着问责不因时因地因人而异，对党政官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任，其中特别要指出的就是对于领导干部因决策严重失误而遭受的问责，《暂行规定》第一条就明确规定：“决策严重失误，造成重大损失或者恶劣影响的”，对党政领导干部实行问责，凸显了我国领导干部决策失误的严重危害，而建立决策失误责任追究制度，健全纠错改正机制，不只是为了追究当事者，根本目的还在于减少决策失误以及当失误发生时能及时纠正。“官员问责”制下，不是只有贪污受贿的官员才会受处罚，那些没有尽到相应义务的渎职人员，那些权力行使不当没有真正为民所用的官员，都应受到责任追究。

财产的公开是最彻底的监督

学术界对于腐败的界定可以说是千差万别，但是最根本的一条都是具有不当得利，如果最终无法认定官员与他的渎职行为有直接的利益关联，就无法确定这是腐败行为。反过来，一个官员一旦具有了来源不明的巨额收益，就可推断他必然具有腐败行为，不然无从解释其收益缘何获得，这也是《刑法》上巨额财产来源不明罪的法理来源。从这一原理出发，让官员的财产置于阳光之下，可以从根本上杜绝他们贪腐的念头。

继年初浙江慈溪公示700余名副局级和局级官员财产状况、新疆阿尔泰首次公开千余官员财产申报情况之后，近日，四川宜宾率先在高县试点推行基层领导干部家庭财产收入登记制度，覆盖400名科级干部。

财产申报的根本目的就是要为官员的财产合法与否提供一个可度量的指标体系，如果用一个公式来表示，那就是用官员实际所拥有的财产减去他所有的合法的收入，如果小于或等于零，证明他的财产合法；如果大于零，则有部分的财产来源不日月，可以推定为非法所得，即使没有发现非法所得的来源，亦可定罪。

据查证，我国最早提出“官员财产申报立法动议”是在1988年，至今尚未形成全国性的、正式的官员财产申报和公示制度。现在的主要制度是党政机关县(处)级以上领导干部收入申报和党政机关、国有企事业单位和人民团体中副县(处)级以上干部重大事项报告。

从反腐败的角度看，由于是内部申报和容易流于形式，这两个制度作用有限，比如2003年～2008年，全国检察机关查办职务犯罪的线索70％来自群众举报，而极少通过发现收入瞒报和重大事项隐瞒的途径查办大案。

因此，官员财产不透明的最大弊端就是为部分官员的贪污腐败提供了最好的保护伞，因为他无需为自己巨额的贪污受贿所得进行辩解和隐藏。即使富可敌国，依然可以“台上孔繁森，台下王宝森”。当贪官无需过于掩盖自己的非法所得时，清官同样没有证明自己清廉的“证书”。

虽然试点城市的官员都参加了财产申报，但是根据一项调查显示，占很大比例的官员不赞成推行这项制度。其推广的难度就可想而知了。中国人民大学政治学教授杨光斌认为，官员财产申报和公示制度能否推广财产能否查实，取决于反腐的决心是否足够，“如果足够，就一定能查实，中国香港、新加坡不是都做到了吗?办法有很多，比如实名制消费等，这在技术上完全可以解决。”

官员考核机制的重大变革

毛泽东说过，“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”改革开放30多年来，对干部的遴选和考评权主要集中于“上级”手中，而主要依据是经济增长指标——有人称之为“唯GDP论”，这就使得各级党政官员普遍重视经济增长、项目投资、城市建设等有形的“政绩”，而轻视甚至罔顾民生事业、社会保障、环境保护等等事关民众福祉却不太容易出“政绩”的领域，造成经济和社会发展失衡。不少地方政府及其官员甚至直接介入市场，把售卖土地、招商引资等等作为自己的主业，政府的“公司化”倾向愈益严重，本该扮演好的“公共服务提供者”和“市场秩序维护者”角色反倒退居其次，由此导致民众不满甚至引发官民对立。

所以。按照科学发展观的要求改革当前的领导干部考核机制，既是践行科学发展观、建设和谐社会的必然要求，也符合广大人民群众长期以来的要求和期待。

为了更好地落实科学发展观，改变官员的政绩观，中共中央政治局于6月29日审议并通过了《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》，提出既要考核经济建设情况，注重地方的GDP，更要考核经济社会协调发展、维护社会稳定、保障和改善民生的实际成效，注重绿色GDP的产值；在考核的方式和方法上，要强化党内外干部群众的参与和监督，进一步公开考核内容、考核程序、考核方法、考核结果，增强考核工作透明度，尤其是要加大群众满意度在考核评价中的分量；要把考核结果作为领导班子建设和领导干部选拔任用的重要依据。如果以上的要求能推行到位，必会对各级党政领导干部的执政思维和执政方式产生深刻影响。

正如在司法当中程序正义与实质正义同等重要一样，领导干部的考核过程、方式与考核内容也是同等重要的。以往，领导干部的选拔、任用和考核不乏吸纳民意的程序安排，比如任前公示、民主推荐、民主测评等，但无须讳言，许多做法只是走走过场、流于形式，甚至弄虚作假现象也时有发生。近几年来，一些问题干部“带病复出”、换岗任用的案例在民众中反响强烈，最年轻的市长周森锋受到舆论广泛关注的焦点也是他的产生方式，这都与忽视了领导干部的考核方式的程序正义有很大的关系。

随着中国行政体制变革的推进，现代意义上的官员问责和监督制度正逐步建立起来，做官的风险越来越大，所以不少官员慨叹，今天的官难当。可以预见的是，从以上的规定、政府的实践和中央的决心不难看出，以后的官会更难当。作为人民的公仆、公众的代理人，只有行走在阳光下，彻底地接受来自上上下下的监督，才能够彻底地应了那句话：“权为民所用、情为民所系、利为民所谋。”