从治水到治官

杨　军

中国水污染的根源在于地方过于追求GDP，而这则是现在的干部考核机制决定的。这个核心问题不解决，中国水污染问题不可能真正解决。对水利再重视，节水口号再漂亮，水治理技术再推陈出新，都无异于扬汤止沸。

水利兴而天下定，天下定而人心稳。自古以来，善治国者必重水利。中国所处的独特的地理气候条件极易遭受水旱灾害的侵袭，特别是大江大河的洪水灾害始终是中华民族的心腹之患。某种程度上，中国5000年文明史，也是一部水利史。

但是，当成为世界工厂的中国在工业化、城市化道路上愈走愈急，经济崛起所产生的副产品——生态危机也日趋严峻，农业社会的治水经验已经远远满足不了工业社会水治理的需要。水危机成了横在经济发展面前难以逾越的高山。而转型社会固有的尖锐矛盾和改革衍生的复杂利益格局，这不只是一个技术问题，也不仅仅是一个经济问题。

治水、亲水与共享水

实际上—直到“八五”时期，中国水治理一直是重工程轻管理，重建设轻产出。水利部发展研究中心发展战略处处长张旺告诉记者，解放初期水利基础设施很薄弱，所以重工程重建设也是对的。但当经济发展到一定程度，治水思路并没有随之转变。

1998年那场长江大水，引起了业内人士对中国水治理的反思。1998年后，可持续发展的理念被提出，一直到2008年，经过不断地摸索和完善，水利部门形成了比较完整的治水思路。提出给洪水以出路，不能按照原来堵的办法建设水利工程。后来慢慢发展到需水管理，提出供水不是无限制地满足用水，要根据水资源的条件承载能力确定能够提供多少水可供国民经济发展。用水大户和用水多的行业发展要受限制。

今年又提出了民生水利，完成了由治水到亲水，从传统水利到现代水利、可持续发展水利的转变。而所谓亲水，就是尊重水资源的规律，在自然面前不再轻言必胜。

据水利部统计，全国已累计建成大中小型水库8.7万多座，调蓄能力达到6000多亿立方米，保护5.6亿人和4600万公顷耕地的防洪安全。治水思路的转变加强了对洪涝的控制能力，却不能解决中国面临的新的水危机。

中国人均水资源占有量约2100立方米，只相当于世界平均水平的1/4，是全球13个人均水资源贫乏的国家之一，本来就稀缺的水资源开发利用的难度却越来越大，全国600多座城市中，有400多座存在不同程度的缺水局面。到现在，中国的整体供水能力依然不足。到“十一五”结束，还有1.52亿人不能获得安全饮水。

联合国将2009年第十七届“世界水日”的宣传主题确定为：“跨界水——共享的水、共享的机遇。”而面对水极度短缺和经济高速的发展，在中国实现共享的水显得无比艰难。

省际之间的水权之争—直不断，青海省曾公开提出，青海为长江黄河下游的省市保护了水资源，下游应向青海提供生态环境保护资金。山东省则回应说，山东每年向中央财政上缴大量资金，这里面就应该包含这部分资金。类似的争执几乎遍布各地，大量的水事纠纷也不断发生。

近年，随着对水资源认识利用水平的提高，水权之争表面上变得和缓一些，但内里依然是暗流汹涌，省际之间的水量分配仍旧是个难题，特别是缺水地区，分配难度非常大。

水利部发展研究中心副主任黄河告诉记者，《全国水资源综合规划》已经编制好了正准备上报。规划是第一步，是从技术上解决问题。第二步则要看规划能否很好地推动，需要制定具体的实施方案。水利部在努力推动水量分配。

中央对水也越来越重视，提法从最初的水利是农业的命脉，到水利是国民经济的基础设施和产业，再到水利是重要的自然资源和战略性经济资源，是环境的控制要素等等，水在国民经济中的地位日益受到重视，在发改委基本经济建设投资中，水利排在第一位，投资规模最大。

中国环境科学研究院王金南研究员告诉记者。由中国工程院和国家环保部牵头，全国人大环资委、全国政协环资委、发展改革委、科技部、财政部等19部委共同参与制定中国环境宏观战略项目中，重点一块就是中国水战略。按照设想将突出流域治理，形成体系，不再是现在的“单打独斗”，即一个流域上、中、下游经济发展和环境保护要协调统一管理。“不仅太湖、淮河、海河、辽河、滇池、巢湖、三峡水库等流域将成为管理重点。海洋水环境管理也将纳入战略视野中。”

水污染进入爆发期

如此短缺的水资源，却面临一个更险峻的问题，那就是水污染。2004年之前，虽然曾有过1994年的淮河水污染、2002年的南盘江水污染、2003年的三门峡水污染等几次重大水污染事件，但都是零星的。2004年开始，中国水污染进入了高发期，2004到2006三年，就发生了四川青衣江水污染、沱江磷污染、松花江重大水污染、白洋淀大量死鱼、湖南岳阳砷污染等十几起大事件。

环境管理机构将中国48个主要湖泊认定为“严重污染”。在从中国最大的两条河流长江和黄河所提取的水样本中，有1/4被发现污染严重，甚至不能用来进行农业灌溉。中国环境保护部的数据显示，到去年9月，中国已向2712个水处理项目投资74.6亿美元。

目前水污染状况令人震惊。不仅是南方的太湖、滇池，就连一向很少有蓝藻出没的北方地区也难以幸免：吉林长春饮用水库爆发蓝藻可以说是百年一遇。“北戴河饮用水库也出现了蓝藻蔓延现象，这在过去不可思议。”

“这是一个国家层面的战略，将从宏观上认真思考过去的思路是否有问题。”王金南告诉记者，水污染问题的集中爆发，给全国上下敲响了警钟。

水利部发展研究中心庞靖鹏博士告诉记者，水污染分点源污染和面源污染，点源污染主要来自工业和生活污水的集中排放，面源污染的来源比较广泛，其中主要是农Ⅲ的面源污染，来自农业生产中使用的化肥和农药残留物。一般民众对面源污染基本没有什么认识，在目前中国的不少省份，农业面源污染是一个主要水污染源。另外如工厂向河道、水库排污、水库周边的炸鱼事件、网箱养殖等等都会造成污染。即使污染物达到零排放。仍然不能有效控制水体污染。面源污染是长期积累的。太湖连续几年出现蓝藻爆发就属面源污染。

“中国要避免走发达国家的弯路。国外有一些好经验，比如清洁生产、循环利用等等。中国这几年对水污染逐渐重视了已经由发改委牵头成了一个太湖联合治污机构。”水利部发展研究中心发展战略处处长张旺对记者说。

但形势却并不乐观。众所周知，工业生产会消耗大量的水，并产生大量污水。能源、化工、造纸、冶金等很多随着工业化社会发展而崛起的行业全都是高耗水行业。另一方面，城镇化使大量农民涌入城市，而当人们从乡村走进城市的时候，他们在个人用水耗费量上至少增加5倍。而农田灌溉对水资源

的需求量并没有减少甚至在上升。

随着现代化城市的发展与工农业的增长，人类的用水量亦呈直线上升趋势，而且这种直线上升的趋势将会随着经济的发展而难以遏制，其势头将会越来越强劲。但是，工业社会不一定必然导致水缺乏和水污染，关键是能否即时调整经济结构，转变经济增长模式。

水的根子在GDP

今年2月20日江苏省盐城市自来水厂发生水源地严重污染事件，近20万居民饮水受到影响。偷排污水的肇事者是位于取水口的盐城市标新化工有限公司，标新化工连续多年被评为盐城市十大标兵企业，是盐城的“利税大户”。这家在2008年即被列入《盐城市饮用水源保护区和通榆河重点整治企业名单》的化工厂，属限期搬迁之列，却依然敢明目张胆地“偷排污水”。

盐城事件不是特例。一个并不罕见的现象是，在很多地方，为了确保GDP的高增长，一些明显不合环保要求的甚至属严重污染的企业受到地方政府部门的保护，利税大户对GDP数字增长的贡献依然重于一切。

张旺告诉记者，在水资源管理方面，出台实施最严格的水资源管理制度是非常迫切的。对水资源的管理配置和保护必须划定三条红线，即水资源开发利用的红线，水功能区限制纳污的红线，水利用效率的红线。在经济发展中，绝不能越过三条红线。而无数的事实证明，要真正划定出大家都遵守的三条红线，在目前几乎是不可能完成的任务。

从2004年开始，中央高层的发展观念已经转向，“又好又快”、“以人为本”等提法清楚地表明了这一点。但是，当绿色GDP热闹过一阵儿，被认为从技术上看无法纳入考核体系。告别GDP崇拜喊了几年，以GDP衡量经济发展不够科学已成常识，但现实并没有发生根本性改变。官场强大的惯性，使官员的升迁路径依然沿着既定轨道。

在采访中，不止一个人告诉记者，主要阻碍水治理的，是国家目前的产业结构和经济增长模式，而最深层的原因则是GDP追求。中国水污染的根源在于地方过于追求GDP，而这则是现在的干部考核机制决定的。这个核心问题不解决，中国水污染问题不可能真正解决。对水利再重视，节水口号再漂亮，水治理方法再推陈出新，都无异于扬汤止沸。

水危机背后的政治

即使真正告别了GDP崇拜，中国水治理问题离彻底解决仍有距离，因为有太多的利益群体夹在中间。

和很多部门一样，中国的水利部门在管理职能上和其它部门存在着交叉，一个城市，甚至会出现两个政府的节水管理部门，因为城建部门同样也管城市供水。

张旺告诉记者，现有的城市节水条例是1980年代出台的，已经不适合现在的形势，新的节水管理条例非常有必要出台，水利部已经起草好了，只是提交国务院协调的时候搁浅了，到现在已经一年多了口

在水环境的治理、水环境污染的治理上，水利部门则和环保部有职能交叉，水功能区划由两个部门分别报当地人民政府。同时两个部门职能存在割裂，所谓环保不下河，水利不上岸。即使水利部门认为排污超过了河流纳污能力，但对岸上排放企业并没有能力限制。

而对于河流的纳污能力，两个部门会有两套指标。一个部门测出来比如已经超出了纳污能力，不能再增加污水排放量，但是另一个部门可能会提出完全不一样的指标，认为远远没达到，还可以继续排污。两个部门在河道设有各自的站点，分别独自测量水质水量水体。测完后，分别是两条线往上报，数据不汇合，往往造成结果不一样。

同时和国土资源管理部门也存在职能交叉，比如地下水的管理问题。虽然明确水利部门管理地下水，但地况部门如果把地下水当作矿产资源就不属于水利部门管，比如矿泉水。

部门之间存在职能交叉和边界不清，一旦出现利益问题，扯皮是必然的。在天津、上海、北京、重庆、黑龙江、海南等一些省市已经对水资源实行了水务一体化管理。水利部门有人无奈地告诉记者，这应该是比较好的管理体制，但是因为中央的情况比较复杂，一些部委权力很大，没有办法把一些职能分离出来归到一处。

从1988年《水法》确立了水量分配制度以来，水利部一直没有停止推动水权制度的努力。2002年颁布实施的新《水法》提出要完善水量分配制度，明确规定了国家对用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。2005年水利部下发了《关于水权转让的若干意见》，提出要健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置。2006年颁布施行的《取水许可和水资源费征收管理条例》和2007年底发布的《水量分配暂行办法》都在初始水权分配的关键环节上完善了法律制度。

《水量分配暂行办法》从2008年2月1日起开始施行。《办法》对跨省、自治区、直辖市的水量分配和省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制等作了规定。业内人士称，《水量分配暂行办法》原定的名称是《我国初始水权分配指导意见》，但后来考虑到初始分配的难度，而不得不由“初始水权”退回到“水量”。

《全国水资源综合规划》从2002年开始启动，到现在一直没有出台。据悉，《综合规划》迟迟没有出台，主要不是技术问题，而是各省区市争论不休，各省(区市)意见如果都满足的话，水资源是远远不够的。黄河告诉记者，《全国水资源综合规划》还只是规划，能否转化为水权，还要看具体实施方案。

尽管国家水权制度前景诱人，但在现实中，它还面临利益博弈、运行措施、制度约束等问题，距离真正的实施还有很长一段路要走。中国的未来水战略制定，正在和中国水环境的恶化速度赛跑，而这显然是一场输不起的比赛。